Fogarasi József

Helyi önkormányzatok: reform, vagy valami más?!

2009. március 19. csütörtök

Helyi önkormányzatok: reform, vagy valami más?!*

            Megint elővettük, leporoltuk és felmelegítettük az önkormányzati reform gondolatát. Az eddigi semmittevés helyébe az üres jelszavak dinamizmusával ismét sikerült mindenkinek tetsző, hangzatos ötletrohamokat megfogalmaznunk. Egyesek szerint csupán visszaéltünk a reform jelentéstartalmával. Azaz, lehet-e reformnak tekinteni az olyan változtatásokat, amelyek egy alkotmányos szervezeti alrendszeren belül úgy akarnak valamit megreformálni, hogy nem nyúlnak hozzá az adott alrendszer azon alkotmányos alaptételeihez, amelyek eddig sem működtek, illetve a működés bajait okozták. Vajon megmenti-e az önkormányzatokat az anyagi, és a túl-pártosodás következtében előállott cselekvéstelenség csődjétől a képviselők létszámának cél- és tartalom nélküli megfelezése. Tényleg el hisszük, hogy a létszámcsökkentéssel egy csapásra sikerül annyi anyagi haszonra szert tenni, amellyel enyhíthető az ország költségvetésének hiánya, illetve amelynek révén az önkormányzatok gazdálkodása felvirágzik? Emlékezzünk a nemrég múlt egyik bizonyított negatív eredményére: a megfelezett köztisztviselői létszám nem teremtette meg a hatékony és gazdaságosan működő közigazgatást!

            A képviselők létszámának formális felezése vajon eredményez-e - a döntés megvalósításához szükséges pénzügyi ráfordításon felül - annyi megtakarítást amennyiért érdemes felvállalni az ezzel járó jogalkotói/jogalkalmazói munkát? Számítások ez ideig nem láttak napvilágot arra nézve, hogy a képviselő-testületek létszámának csökkentése az önkormányzati gazdálkodás minőségének, illetve a pénzügyi egyensúly javulásához vezetne. A létszámcsökkentés önmagában lényeges összegű költségmegtakarítással sem járna, tekintettel arra, hogy a kétezer lélekszám alatti települések esetében – amelyek a helyi önkormányzatok közel kétharmadát jelentik – a képviselők nem, vagy csak igen csekély összegű tiszteletdíjban részesülnek. Minderre figyelemmel az egész probléma álságos és más módon, hatékonyabban is megoldható lenne. Amennyiben a cél - az önkormányzati szférában - a kifizetett tiszteletdíjak összegének csökkentése úgy elegendő lenne csupán a vonatkozó szorzószámok nagyságának felére, harmadára csökkentése. Ebben az esetben nem lenne szükség többek között az önkormányzati képviselők választását szabályozó kétharmados törvény módosítására sem.

            Megfejthetetlen a képviselő-testületi létszám páros számban való meghatározásának - reformcélkitűzések közötti szerepeltetésének - mibenléte is. A megyei közgyűlések (három kivételével), illetve az önkormányzati képviselő-testületek eddig is páros létszámmal működtek. Igaz, az utóbbiaknál a törvény szerinti páratlan létszám csak a polgármesterrel kiegészülve alakult párossá. A fővárosban mindez fordítva igaz: a közgyűlés, törvény szerinti 66 tagja a főpolgármesterrel kiegészülve emelkedik 67-re. Vajon mi célt szolgálhat a páros létszámú testületek kialakításának terve? Közismert probléma a páros létszámhoz kapcsolódó, a döntéshozatal során előálló patthelyzet és az általa okozott, elkerülendő „sokkhatás”: a szavazás többszöri megismételtetése, avagy a döntéshozatal elhalasztása, rendkívüli ülés összehívása stb. Esetleg visszaállítható a régi szabály: szavazategyenlőség esetén a polgármester/ülésvezető szavazata dönt. Persze felvetődhet a polgármester testülettől való önállósításának kívánalma, esetleg testületi tagságának megszüntetése is. De mindez mitől minősülne reformértékű tettnek?

            A polgármester testülettől való – bizonyos törvényi feltételek melletti – függetlenítése azonban nem feltétlenül minősül ördögtől való elgondolásnak. A polgármester közvetlen választásának tényéből levezetett településvezetői szerepkörének kiépítése, tényleges önkormányzati jogosítványokkal (önkormányzati feladat- és hatáskörrel) való törvényi felruházása reform minőségű változtatás lenne. Ez esetben a 2.000 fő lakos alatti településeken a 3-5 képviselőből álló testület létrehozásától akár el is lehetne tekinteni. A képviselő-testület jelenlegi szerepkörét (hatáskörét: rendeletalkotás, választás, kinevezés költségvetés-zárszámadáskészítés stb.) az egymáshoz közel fekvő, előzőekben említett lakosságszámú települések polgármestereiből álló polgármesteri tanács gyakorol(hat)ná. Az e körbe tartozó polgármesterek tevékenységüket társadalmi megbízatásként, törvény által megállapított összegű tiszteletdíj ellenében látnák el. Tevékenységük ellátásának feltételeként a törvény településen belüli állandó lakóhellyel való rendelkezést és országgyűlési képviselőséggel való összeférhetetlenséget is előírhatna. A polgármester esetenkénti helyettesítése, munkájának segítése a településgondnok feladatát képezné. A polgármester hatáskörébe utalt önkormányzati (kivételesen államigazgatási) ügyek döntés-előkészítése, a döntés végrehajtásának szervezése, továbbá a polgármesteri tanács működésével összefüggő tevékenység ellátása a már említett tanács székelyére szervezett és működtetett körjegyzőség hatáskörébe tartozna. E körjegyzőség élén az illetékes polgármesterek véleményének kikérését követően a közigazgatási hivatal által kinevezett körjegyző állna.

            A 2.000-5.000 lakosú községek esetében az 5-7 fős képviselő-testület élén a főállású polgármester állna, akinek munkáját egy tiszteletdíjas társadalmi megbízatású képviselő-alpolgármester segítené. Ezek a települések közös hivatalt (körjegyzőséget) lennének kötelesek működtetni, melynek élén az előbbiekben körvonalazott jogállású körjegyző állna. A körjegyzőség köztisztviselőinek létszámát és bértömegét törvény szabná meg. Az 5.000-15.000 lakosú települések esetében a testület létszáma nem lehetne több 9 főnél, és lehetőség lenne közös hivatal alakítására. A többi település esetében a testület létszáma a maihoz képest feleződne és főfoglalkozású alpolgármester választására csak a megyei jogú városoknál, kerülhetne sor.

            A jelenlegihez képest jelentős összegű költségmegtakarítást, valamint a hivatali, közigazgatási munka hatékony és szakszerűbb ellátását eredményezné a hivatali szervezet duplikátumainak a megszüntetése, a polgármester közvetlen irányítási hatókörébe tartozó mindenféle fajta és elnevezésű „politikai munkatárs”-nak a polgármesteri hivatalból, illetve a köztisztviselői jogállás alóli kiszervezése; illetményüknek az adófizetők által táplált költségvetés helyett az illetékes pártkasszából történő biztosítása.             

            Természetesen minden önkormányzati reformértékű (léptékű, elnevezésű) változtatás elengedhetetlen előfeltétele a települési önkormányzatot terhelő kötelező feladatok lakossági lélekszámhoz és teherbíró képességhez igazodó differenciált szétosztása; a hozzárendelt anyagi eszközök meghatározása és garantált biztosítása. A jelenlegi rendszer, amelynek értelmében a 100 főnél kisebb lakosú, és a több tízezres lélekszámú városok egyformán kötelesek ellátni az Ötv. 8.§ (4) bekezdésében meghatározott feladatokat nemcsak abszurd, de véghezvihetetlen is. Közel húsz év távlatában annak tisztázása sem mellőzhető, hogy a továbbiakban fenntartható-e az önkormányzás kollektív jogalanyának teóriája. Amennyiben igenlő a válasz, úgy a szégyenkezés elkerülése végett az önkormányzó kollektív jogalanyt tényleges jogosítványokkal és törvényi garanciákkal kell felruházni: biztosítani kell számára a polgármester visszahívhatóságának jogát, a képviselő-testület feloszlatásának kezdeményezhetőségét, az önkormányzati tulajdon elidegenítésébe való beleszólás jogosultságát, az önkormányzati költségvetés és gazdálkodás feletti ellenőrzés és elszámoltathatóság (civilkontrol) intézményesített lehetőségét.     

            A fentiek hiányában véleményem szerint a jelenlegi, reformnak nevezett elképzelés még a kiigazítás legenyhébb követelményeit sem elégíti ki. Ennek következtében a címben feltett kérdésre a válasz: reform? Nem: valami más! 

Budapest, 2009. március 19.

* A publikált változatot lásd a Magyar Polgármester 11. évfolyam, 1. szám - 2009. első negyedév - 2. oldalán „Önkormányzati reform vagy valami más?” cím alatt.