Fogarasi József

Gondolatok a helyi népszavazásról

2008. március 16. vasárnap

Gondolatok a helyi népszavazásról*

 (folytatás)

  A helyi népszavazás nem választópolgári kezdeményezői 

            Amennyiben a helyi népszavazást - az Ötv. szerint - nem a választópolgárok, hanem az önkormányzati képviselők legalább egynegyede, a képviselő-testület bizottsága, vagy a helyi társadalmi szervezet vezető testülete kezdeményezte, úgy további megoldandó problémák vetődnek fel.

            Az első, hogy a képviselő-testület a felsoroltak körét az Ötv felhatalmazása alapján alkotott önkormányzati rendeletében bővítheti-e? Adhat-e kezdeményezési jogosultságot a testület például a polgármesternek, a jegyzőnek, a település országgyűlési képviselőjének stb. Nézetem szerint nem! Az Ötv. általi felsorolás ugyanis egy olyan zárt taxáció, amelynek alanyi köre számszerűségében tovább már nem növelhető, arra az említett törvényi felhatalmazás nem ad lehetőséget.

            Egy további probléma: vajon a polgármester képviselőnek minősül-e a kezdeményezés tekintetében? Álláspontom szerint: nem. Az Ötv.32.§-a szerint a polgármester ugyan tagja a testületnek, de önkormányzati képviselőnek csak a határozatképesség, a döntéshozatal és a képviselő-testület működése  szempontjából tekintendő. Témánk szempontjából az első két eset hova-sorolása nem okoz gondot; a harmadik, pedig egyértelműen nem illeszthető a működés körébe. Annál is inkább, mivel a helyi népszavazást ez esetben (is) a polgármesternél kell kezdeményezni. A bizottság esetében a kérdés az, hogy mely bizottságok sorolhatók a jogalkotó által említett bizottság közé? Véleményem szerint csak az Ötv. szabályainak megfelelő (állandó-, ideiglenes-, illetve al-,) bizottságok jöhetnek számításba. Ennek alapján nincs kezdeményezési joga azon albizottságnak (vagy más néven működő bizottságnak), amelyet - bár az SZMSZ alapján, de - nem a képviselő-testület, hanem például egy bizottság hozott létre.

            A legtöbb értelmezési problémát a kezdeményezők harmadik köre okozza. Mit kell „helyi” társadalmi szervezet alatt érteni, és kit kell annak vezető testületének tekinteni? Vajon jogosult-e a kezdeményezést átvevő polgármester ezeket a kérdéseket értelmezni, és/vagy annak alapján a kezdeményezés átvételét megtagadni? Az adható válasz nemleges. A Ve. szabályai szerint ugyanis a polgármester a nem állampolgári kezdeményezést, a benyújtást követő legközelebbi ülésnapon a képviselő-testületnek köteles bejelenteni. Jogorvoslatra csak a tárgykörben hozott testületi döntéssel szemben biztosít a jogalkotó törvényes lehetőséget.

A helyi népszavazásra bocsátandó kérdés jogszerűsége

            Nem állampolgári (nem választópolgári) kezdeményezés esetén nincs aláírásgyűjtő ív, ennek következtében annak a választási iroda vezetője általi hitelesítésére sem kell sort keríteni.

          A kérdés ez esetben az, hogy vajon a népszavazásra felteendő kérdés jogszerűsége(megengedhetősége) tekintetében ugyan azt az utat kell-e végigjárni, mint a választópolgári kezdeményezés estében. Az adható választ a kialakult gyakorlat eltérően értelmezi.

            Az egyik verzió szerint – igazodva a Ve. szabályaihoz – a választási iroda vezetője a nem állampolgári kezdeményezés keretében megfogalmazott kérdés megengedhetősége vonatkozásában sem hatáskörrel, sem illetékességgel nem rendelkezik. Ilyen jogkört a Ve.-ben foglalt felhatalmazás hiányában részére az önkormányzati rendelet sem biztosíthat. A másik álláspont az Ötv.-ből indul ki, és álláspontja, hogy az ott kapott felhatalmazás birtokában nem elképzelhetetlen önkormányzati rendeletben a választási iroda vezetőjének olyan jogkörrel való felruházása, amelynek értelmében köteles lesz a népszavazásra kitűzendő kérdés előzetes jogszerűségi vizsgálatára és véleményezésére.

            A témában megalkotott több önkormányzati rendelet a felteendő kérdést „szakszerűségi” és jogszerűségi vizsgálatnak veti alá. Erre a célra egy bizottságot hatalmaz fel, amelynek adott esetben a jegyző is tagja lehet. Véleményem szerint ezek az (akármilyen elnevezéssel és eljárási rendben kialakított) előzetes szűrői jogkörrel felruházott szervek általi eljárások jogsértők. Az Ötv. szabályai ugyanis egyértelműek: a kérdés megfogalmazása a kezdeményező kizárólagos jogosítványa, amely semmilyen előzetes „szűrő” által nem csorbítható. Nem állampolgári kezdeményezés esetében a polgármesterhez benyújtott kezdeményezésben megfogalmazott kérdés (jogi-, és szakszerűségi) feltehetőségéről csak és kizárólag a képviselő-testület jogosult döntést hozni. A végeredmény tekintetében a döntés lehet népszavazást elrendelő és megtagadó. Alkotmányossági aggályokat a megtagadó döntés vet fel, mivel a Ve. jogorvoslati jogot, csak az elrendelő döntéssel szemben biztosít.

            Összevetve az állampolgári és a nem állampolgári kezdeményezés alapján elrendelt helyi népszavazás jogszabályi követelményeit és lebonyolításuk teljes időszükségességét, egyértelműen kimutatható az elsőként említett intézmény terhére fennálló, indokolatlanul hátrányos megkülönböztetés. Gondoljunk itt az állampolgári kezdeményezés számszerűségi követelményeire, az aláírásgyűjtés időbeliségére, az aláírásgyűjtő ív hitelesítéséhez kapcsolódó procedúrára, valamint a többlépcsős és bonyolult jogorvoslati fórumrendszerre.

 A helyi népszavazás időpontjának kitűzése

            A Ve. értelmében a népszavazás időpontját a képviselő-testület a népszavazás elrendelésével egyidejűleg tűzi ki az elrendeléstől számított négy hónapon belüli időpontra. Az erről szóló határozatot az önkormányzat hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos módon közzé kell tenni. Az egyik lehetséges probléma abból adódik, hogy a jogalkotó a négyhónapos időtartam kezdő időpontjának meghatározásánál nincs tekintettel a jogorvoslati eljárás szükséges időtartamára, mivel nem mondja ki, hogy a négyhónapos határidő a jogorvoslati eljárás jogerős befejezésének napjától számítandó. Ennek következtében a képviselő-testület a népszavazás időpontját – igaz, jogsértő módon, de – négy hónapon belül olyan időpontra is kitűzheti, amely a jogorvoslati határidőn belüli napra esik. A testület ilyen tartalmú döntésével szembeni jogorvoslat megengedhetőségének törvényi szabályai azonban nem egyértelműek.

              A helyben szokásos mód fogalmát a Ve. egyrészt, nem rögzíti, másrészt utaló szabállyal sem kapcsolja össze az Ötv.-nek az önkormányzati rendelet kihirdetésére vonatkozó helyben szokásos módjával, amelynek mibenlétét viszont a szervezeti és működési szabályzatban kötelező meghatározni.   

 Önálló törvény rendezze a helyi népszavazás és népi kezdeményezés szabályait

            A helyi népszavazás és népi kezdeményezés tárgyalása kapcsán érintett kérdések alapján ma már megfogalmazható az igény, miszerint ezen intézményrendszer, alkotmányos jelentőségére, valamint a jogállamiság követelményeivel való összhang megnyugtató biztosítására is tekintettel megérett arra, hogy anyagi és eljárás jogi szabályai egyetlen, önálló törvényben kerüljenek megfogalmazásra és részletezésre.

Budapest, 2008. március 16.

* A publikált változatot lásd a Magyar Polgármester 10. évfolyam, 1. szám - 2008. március - 2. oldalán „Ismét a helyi népszavazásról” cím alatt.