Fogarasi József

A helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről

2007. július 07. szombat

A helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről*

egy alkotmánybírósági határozat tükrében

              Az Alkotmánybíróság a 27/2007.(V.17.) AB határozatában megállapítja: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn, mert az Országgyűlés nem szabályozta törvényben, hogy az eredményes ügydöntő országos népszavazáson hozott döntés meddig kötelezi az Országgyűlést, így azt sem, hogy a népszavazás alapján meghozott (népszavazás által megerősített) törvényt mikortól lehet a törvényalkotásra vonatkozó általános szabályok szerint módosítani vagy hatályon kívül helyezni. Az Országgyűlés nem szabályozta továbbá, hogy ugyanabban a kérdésben mennyi időn belül lehet kitűzni újabb népszavazást. Az Alkotmánybíróság határozatában felhívta az Országgyűlés figyelmét, hogy szabályozási feladatának 2007.december 31-éig tegyen eleget.

 

            Bár a hivatkozott alkotmánybírósági határozat közvetlenül nem hat ki a helyi népszavazásra és népi kezdeményezésre, mégis érdemes e határozat tartalmának ismeretében áttekinteni a helyi népszavazás és népi kezdeményezés jogszabályi rendszerét és megkeresni azokat a kapcsolódási pontokat, amelyek megalapozhatják a helyi hatalomgyakorlás e jogintézményeit maghatározó rendelkezések jogforrási jellegének, valamint egyes tételes szabályainak logikai és tartalmi újragondolását, továbbá pontosítását és/vagy kiegészítését, illetve egy önálló torvénybe foglalását.

 A helyi népszavazás normáinak jogforrási jellegről

            A jelenleg hatályos szabályozás három szintre tagozódik. Az Alkotmány [44.§ (1) bek.] a megemlítés szintjén és csupán a helyi népszavazásról tartalmaz rendelkezést. A második szintet az önkormányzati (Ötv.) és a választási eljárási (Ve.) törvények képezik. Az előbbi a tárgyalandó jogintézmény anyagi jogi, míg az utóbbi az eljárásjogi szabályait rögzíti. A harmadik szintet az egyes képviselő-testületek által - témakörben - alkotott önkormányzati rendeletei töltik ki.

            A probléma már az első szabályozási szinten megjelenik azáltal, hogy az alkotmányozó a helyi népi kezdeményezésről említést sem tesz. A második szint azzal okoz további fejtörést, hogy az Alkotmány olyan kétharmados (végrehajtási) törvény megalkotására ad felhatalmazást, amely a helyi önkormányzatokról szól, és tartalmilag - a helyi önkormányzás közvetett - a választott képviselő-testület (közgyűlés) feladat- és hatásköre, szervezeti felépítése és működése alapvető, garanciális szabályait foglalja magában. Ebbe a szabályozási körbe – véleményem szerint – nem gyúrható bele a helyi hatalomgyakorlás (önkormányzás) közvetlen megnyilvánulási formájának és módjának egyetlen intézménye sem, különösen nem a helyi népszavazás és népi kezdeményezés.

            A helyi hatalomgyakorlás közvetlen intézményrendszerének anyagi és eljárásjogi szabályait – az intézmény alkotmányos megalapozását biztosító rendelkezések kivételével – önálló, kétharmados törvényben lenne kívánatos egybefoglalni. E jogos igény megvalósítását az a vitathatatlan tény is sürgeti, amely szerint a Ve. a helyi népszavazás és népi kezdeményezés eljárásjogi szabályainak megalkotására nézve közvetlen alkotmányi felhatalmazással nem rendelkezik. Az Alkotmány – „a választások alapelvei” című – XIII. fejezetének (felhatalmazó) rendelkezései között ugyanis hiába keressük a tárgyalt jogintézményről szólókat. Az Ötv. IV. fejezetének a helyi népszavazást, népi kezdeményezést részletező rendelkezései, pedig - még csak - utalásszerűen sem hivatkozzák meg a választási eljárásról szóló törvényt.  Ugyanez fordítva is igaz! Ennek következtében a Ve. „Helyi népszavazás”-ról és „Helyi népi kezdeményezés”-ről szóló eljárásjogi rendelkezéseinek nincsenek közvetlenül az Alkotmányra, illetve az Alkotmány felhatalmazása alapján megalkotott - alkotmányerejű - törvényre (értsd itt alatta az Ötv.-t) visszavezethető alkotmányos alapjai.

            A harmadik szabályozási szintet az önkormányzat rendelete képezi: „A képviselő-testület önkormányzati rendeletben szabályozza a helyi népszavazás és népi kezdeményezés további feltételeit, az eljárás rendjét.” [Ötv. 50. § (2) bek.]. A legproblematikusabb, hogy az itt alkalmazott megoldás – álláspontom szerint – alkotmánysértő. Egyrészt mivel a tárgyalt jogintézmény alkotmányos alapintézménynek tekintendő, ennek következtében a témakör részleteit tekintve sem szabályozható – jogforrási jellege miatt – önkormányzati rendeletben. Másrészt az önkormányzati rendeletalkotásra olyan törvény (Ötv.) ad felhatalmazást, amelyet a szabályozási felhatalmazás továbbadására az Alkotmány nem jogosított fel. Harmadrészt az Ötv. olyan kérdés – „az eljárás rendje” – szabályozására is felhatalmazza az önkormányzati képviselő-testületeket (közgyűléseket), amelyre nézve felhatalmazással már csak azért sem rendelkezhet, mivel a helyi népszavazás és népi kezdeményezés általános és különös eljárási szabályait – ugyan közvetlen alkotmányi felhatalmazás hiányában, de ténylegesen – a kétharmados többséggel megalkotott Ve. kizárólagosan részletezi. E kizárólagosságot az is megerősíti, hogy a Ve. rendelkezései végrehajtásának további szabályozására sem az Ötv.-t sem az önkormányzati testületeket nem hatalmazta fel.

            Konklúzió: a helyi népszavazás és népi kezdeményezés garanciális alapkérdéseit az Alkotmány helyi önkormányzatokról szóló fejezetében lenne célszerű elhelyezni, míg a jogintézmény anyagi és eljárásjogi szabályaira önálló, kétharmados többséggel elfogadott törvényt kellene alkotni.

 A véleménynyilvánító helyi népszavazásról

            A fentiekben megemlített három (Alkotmány, Ötv. Ve.) törvény a véleménynyilvánító helyi népszavazás intézményéről hallgat, ránézve pozitív szabályt nem fogalmaz meg. Persze az is igaz, hogy a témakör anyagi jogi szabályait megállapító Ötv. az „ügydöntő” népszavazást sem nevesíti. Létezése csupán az Ötv. egyik rendelkezéséből (48.§) vezethető le: a népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre. Mindebből következik, hogy ha a helyi népszavazás eredményes úgy az eredmény (annak tartalma) köti a képviselő-testületet, azzal ellentétes döntést nem hozhat.

            Erre alapozza álláspontját a véleményalkotók egyik tábora: szerinte, amennyiben a helyi népszavazás eredményes, úgy az ügydöntő. A másik csoport egy általános jogelvből indul ki: ami nem tilos, az szabad; szakszerűbben: amit egy jogállamban törvény nem tilt az megengedett, tehát nem tilos, vagyis követhető, alkalmazható. Ezt a jogelvet azonban jelenleg pozitív törvényi szabály nem támasztja alá. Tekintettel arra, hogy az Ötv. vonatkozó szabálya kijelentő módban fogalmazódott, ennek következtében aligha képzelhető el, hogy a „csak” a véleménynyilvánítás szándékával kiírt és eredménnyel zárult helyi népszavazás döntési tartalmát a képviselő-testület jogszerűen figyelmen kívül hagyhatná úgy, hogy annak ne lennének helyben következményei.

             Konklúzió: ha van országos szinten kiírható véleménynyilvánító népszavazás, akkor ez miért nem tehető meg helyi szinten? A helyi népszavazás és népi kezdeményezés tárgykörében megalkotandó új, önálló törvényben rendelkezni kell a helyi népszavazás e formájáról is. 

A helyi népszavazás kötelező kitűzéséről, a helyi népi kezdeményezés kötelező megtárgyalásáról

            Sokan vannak azon az állásponton, miszerint a jelenlegi szabályozás alapján nem egyenlő eséllyel kezdeményezhető a választópolgárok által az országos és a helyi népszavazás, népi kezdeményezés. Vizsgáljuk meg ezen állítás igazságtartalmát a jogszabályi előírások és a számszerűségek kiragadott (viszonylagos) összefüggései tükrében.

            Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései értelmében országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére. Országos népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be. Ez esetben a megfogalmazott kérdést az Országgyűlés köteles megtárgyalni.

            Az Ötv. hatályos szabályai szerint a képviselő-testület köteles kitűzni a helyi népszavazást, ha azt az adott önkormányzat rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezte: ez a szám nem lehet kevesebb a választópolgárok 10 %-ánál, és nem lehet több a választópolgárok 25 %-ánál. Helyi népi kezdeményezés esetében a képviselő-testület a kérdést akkor köteles megtárgyalni, ha azt az önkormányzat rendeletében meghatározott számú választópolgár indítványozta: ez a szám azonban nem lehet kevesebb a választópolgárok 5 %-ánál, és nem több a választópolgárok 10 %-ánál.

            A számszerűségek tekintetében vegyük alapul a legutóbbi országgyűlési, illetve önkormányzati választások országosan összesített és közzétett adatait, kerekítve. A 2006. évi országgyűlési választások első fordulójában, a hazai szavazókörökben a névjegyzékbe felvett választópolgárok száma 8 000 000 fő volt. Ezen adattal számolva az országos népszavazás kiírásához megkövetelt 200 000 választópolgár 2,5 %-nak, míg az országos népi kezdeményezéshez előírt minimum 50 000 választópolgár 0,6 %-ának felel meg.

            A 2006. évi önkormányzati választások számadatai közül emeljük ki Budapest adatait: a választók nyilvántartásában szereplő választópolgárok száma 1 400 000 fő volt. Ennek alapján, Budapesten az Ötv értelmében a helyi népszavazás kötelező kiírásához minimum 140 000, maximum 350 000; míg a helyi népi kezdeményezés megtárgyalásához minimum 70 000, maximum 140 000 választópolgár érvényes kezdeményezésére/indítványára lenne szükség. A fővárosi önkormányzat e tárgykörben megalkotott rendelete a helyi népszavazás kötelező kiírásához a választópolgárok 10 %-ának (azaz 140 000 főnek) a kezdeményezését, a helyi népi kezdeményezés megtárgyalásához, pedig 7 %-ának (azaz 98 000 főnek) az indítványát írja elő. [Megjegyzem: a fővárosi önkormányzati rendelet e szabálya jogsértő, és egyben alkotmányellenes tekintettel arra, hogy az Ötv.- 47.§ (1) bek. d) pont; illetve 49.§ (2) bek.- a helyi önkormányzati képviselő-testületeket (közgyűléseket) a témakör helyi szabályozásakor nem arra kötelezi, hogy a választópolgárok százalékában, hanem arra, hogy konkrét tőszámban (főben) határozzák meg, azt a választópolgári létszámot, amelynek aláírására (kezdeményezésére, indítványára) a képviselő-testület (közgyűlés) köteles kitűzni a helyi népszavazást, illetve köteles megtárgyalni az indítványozott ügyet (témát).]

            Összehasonlítva a fenti adatokat láthatjuk, hogy helyi szinten – Budapestet alapul véve – jóval magasabb számszerűséghez van kötve a helyi népszavazás, illetve népi kezdeményezés kötelező esete, mint országosan [10 % (140 000 választópolgár) – 2,5 % (200 000 választópolgár); 7 % (98 000 választópolgár) – 0,6 % (50 000 választópolgár)]. Az általános – országos és valamennyi helyi önkormányzat, illetve a helyi önkormányzatok egymás közötti – összehasonlítást lehetetlenné teszi az a törvényi (Ötv.) lehetőség, miszerint az egyes önkormányzati testületek a törvény adta keretek között (10%-25 %; 5%-10%) maguk határozhatják meg rendeletükben a helyi népszavazás kötelező kiírásához, illetve a helyi népi kezdeményezés kötelező megtárgyalásához megkívánt választópolgári létszámot.

             Konklúzió: a helyi népszavazás és népi kezdeményezés tárgykörében megalkotandó új, önálló törvénynek a helyi népszavazást, illetve népi kezdeményezést kezdeményezők/indítványozók kötelező számszerűségét (létszámát) csak megfelelő modellvizsgálatokat követően szabadna meghatároznia. Ennek eredményeként elképzelhető lenne, hogy a jelenlegi „tól-ig” határok helyett a jogalkotó csupán egyetlen konkrét százalékszámot határozna meg, aminek következtében az egyes helyi önkormányzatok már csak a törvényben nevesített százaléknak megfelelő konkrét választópolgári (lét)számot – a központi adatbázis alapján – lennének kötelesek (rendeletükben meghatározni) honlapjukon a törvény által megjelölt időpontban (minden év január 1-jén) közzétenni. A megfelelő modellezéssel kiküszöbölhető lenne az országos- és a helyi népszavazás/népi kezdeményezés, valamint az egyes helyi önkormányzatok közötti – a tárgyalt témakörben jelenleg fennálló – indokolatlan (esély)egyenlőtlenség. 

A helyi népszavazás érvényességéről és eredményességéről

            Indokolatlan és alkotmányosan sem védhető az a különböztetés, amely a kétszintű (országos, helyi) népszavazás eredményességi feltételeit meghatározó törvényi (Alkotmány, Ötv.) rendelkezésekben kifejeződik.

            Az országos ügydöntő népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott [Alkotmány 28/C.§ (6) bek.]. A helyi népszavazás ellenben akkor érvényes, ha a választópolgárok több mint a fele szavazott, és csak akkor eredményes – szemben az országossal – ha a szavazóknak több mint a fele a megfogalmazott kérdésre azonos tartalmú választ adott [Ötv. 45.§ (2) bek.].

            A jogalkotó a helyi népszavazást tehát két, egymást követő szigorú feltételhez köti: egy érvényességi és egy ezt követő eredményességi küszöbhöz. Az első feltétel teljesülése nélkül a második feltétel el sem kezdődhet. Ebből viszont az következik, hogy ha a választópolgárok több mint a fele nem szavaz (nem ment el szavazni) – ellentétben az országos népszavazással – akkor a helyi népszavazáson leadott szavazatok összeszámlálására nincs törvényes lehetőség. Azaz a kisebbségben maradt, de érvényesen szavazó választópolgárok által leadott szavazatok egy évig biztosan elvesznek, annak ellenére, hogy a kisebbségben maradt választópolgárok által leadott szavazatok összeszámlálásuk esetén esetleg elérték az összes helyi választópolgár több mint egynegyedének kérdésre adott azonos tartalmú válaszszámot. [Ugyanabban a kérdésben helyi népszavazást egy éven belül nem lehet kitűzni, akkor sem, ha a helyi népszavazás eredménytelen volt. (Ötv. 48.§)]     

            A fentiekben alkalmazott számszerűségi adatokkal kifejezve az előbb elmondottak Budapest vonatkozásában – adott esetben – azt is jelenthetik, hogy ha az 1 400 000 választópolgár közül csak 700 000 választópolgár szavazott, akkor ez a szavazatmennyiség akkor is elveszett, ha ebből a leadott 700 000 szavazatból összeszámlálásuk esetén kiderülne, hogy összegyűlt 350 001 azonos igen vagy nem tartalmú érvényes szavazat (válasz), amelynek alapján az országos népszavazásra vonatkozó szabályok értelmében a budapesti helyi népszavazás eredményes lenne, de az Ötv. szerint ez a mennyiség még arra sem elegendő, hogy a helyi népszavazás érvényes, nemhogy eredményes legyen.

            Amennyiben viszont a helyi népszavazáson 700 001 választópolgár szavazott ugyan, de a szavazóknak több mint a fele a megfogalmazott kérdésre nem adott azonos választ, úgy a helyi népszavazás eredménytelen. Ebben az esetben a törvény a helyzetet egy sajátos és véleményem szerint vitatható megoldással igyekszik „megmenteni”: eredménytelen helyi népszavazás esetén a népszavazásra bocsátott kérdésben a képviselő-testület dönthet (Ötv. 48.§). Azaz a jogalkotó segédletével a képviselő-testület a számára kötelezettséget megfogalmazó népszavazási kérdésben a népszavazás eredménytelensége esetén megszabadulhat a kötelezettségtől, amennyiben élve a törvény adta lehetőséggel, a népszavazási kérdéssel ellentétes előjelű döntést hoz. Ez esetben a választópolgároknak az ismételt népszavazásra egy évig várniuk kell.

            Annak megválaszolásával a jogalkotó azonban napjainkig adós maradt, hogy eredménytelen népszavazás esetében a népszavazásra bocsátott kérdésben a képviselő-testület jogszerűen rendeleti, avagy határozati formában hozhat-e döntést, és ez utóbbi esetben a döntés érvényességéhez egyszerű, vagy minősített többségi szavazat szükségeltetik.   

             Konklúzió: a helyi népszavazás és népi kezdeményezés tárgykörében megalkotandó új, önálló törvényben a helyi népszavazás érvényességi és eredményességi feltételeit az ügydöntő országos népszavazásra vonatkozó alkotmányi rendelkezésekkel összhangban lenne célszerű meghatározni. Ugyanakkor az Ötv. fentiekben idézett rendelkezését, amely eredménytelen helyi népszavazás esetén felhatalmazást ad a képviselő-testületnek a népszavára bocsátott kérdésben jogszerű döntés meghozatalára, száműzni kell a hatályos szabályozásból.   

A helyi népszavazási döntés hatályának időtartamáról, illetve

„hatálytalanságának” kérdéséről

              Az országos népszavazással ellentétben a helyi népszavazás „hatályának” időtartamát a jogalkotó ugyan közvetett – vitatható és hiányos – módon, de törvényi szinten szabályozza. A fentiekben már idézettek szerint: ugyanabban a kérdésben helyi népszavazást egy éven belül nem lehet kitűzni, akkor sem, ha a helyi népszavazás eredménytelen volt. E törvényi szabály azonban nem ad választ arra a kérdésre, miszerint az eredményes népszavazás eredményeként a képviselő-testület milyen időtartamon belül és formában köteles a népszavazási kérdésben döntést hozni, továbbá a meghozott képviselő-testületi döntés időbeli hatálya vajon meddig tart. Azaz a képviselő-testület a helyi népszavazás eredményeként hozott döntésétől jogszerűen mikor „szabadulhat”; illetve mikortól és milyen jogforrási formában hozhat az adott kérdésben saját belátása szerinti új, avagy módosító döntést. Nincs törvényi szabály arra nézve sem, hogy a helyi népszavazással meghozott döntést (eredményt) csak egy másik eredményes helyi népszavazással lehet-e módosítani, esetleg hatályon kívül helyezni. Arra a jogos kérdésünkre sem kapunk jogalkotói választ, hogy a helyi népszavazás eredménye, mint döntés, milyen jogforrásnak minősül és az a jogforrási hierarchiában hol foglal helyet.

            Ugyanezen kérdések, de sajátos jelleggel vetődnek fel abban az esetben, amikor a képviselő-testület nem köteles, hanem csak elrendelheti a helyi népszavazást: például önkormányzati rendelet megerősítésére [Ötv. 46.§ (3) bek. a) pont]. Vajon az ilyen - helyi népszavazással - megerősített önkormányzati rendelet hogyan és mikor módosítható, helyezhető hatályon kívül: csak egy másik népszavazási döntéssel, egy másik önkormányzati rendelettel; időben soha, esetleg bármikor, avagy egy év elteltével és csak abban az esetben, ha a megerősített rendeletre kiírt újabb helyi népszavazás érvénytelen (eredménytelen) volt stb.? Kérdéseinkre kielégítő választ egyik esetben sem kapunk, mivel ezekben a kérdésekben a jogalkotót alkotmányos mulasztás terheli. Sajnos a válasz e cikk felvezető fejrészében meghivatkozott alkotmánybírósági határozatból sem olvasható ki.

               Konklúzió: az itt felvetett „hatályossági” kérdéseket a helyi népszavazás és népi kezdeményezés tárgykörében megalkotandó új, önálló törvényben igen nagy körültekintéssel és szakmai precizitással kell majd megfogalmazni, támaszkodva a hazai szakmai tudományos és gyakorlati szakemberek véleményére és javaslataira, valamint a nemzetközi tapasztalatokra. 

            E fenti rövidke gondolatébresztő – és talán egyúttal vitára is serkentő – eszmefuttatásból az a sajnálatos tény is leszűrhető, miszerint a helyi (és) közvetlen demokrácia intézményrendszerében nemcsak a civil társadalom és azon belül a választópolgár, állampolgár járatlan és felkészületlen, de maga a jogállam intézményes rendszeréért felelős jogalkotók sem rendelkeznek (még) kellő (tőlük már elvárható) előrelátással és magabiztossággal, valamint megfelelő szakmai körültekintéssel és rugalmas gyorsasággal.

            Talán nem tűnik szerénytelenségnek, ha e folyóirat hasábjairól felhívással fordulok a téma szakértőihez: gondolkodjunk együtt e kérdéskör lehetséges újraszabályozásán, és addig is kezdeményezzük az alkotmányellenes passzusok megsemmisítését, valamint a jogalkotói mulasztás(ok) tekintetében az Alkotmánybíróságnál a mulasztó törvényalkotó felszólítását mulasztásának soron kívüli orvoslására.

            Mindezen problémák megoldása hiányában – véleményem szerint – az alkotmányos jogállam helyi szinten aligha tekinthető többnek, mint egy félkarú óriásnak.

Budapest, 2007. július 7.

* A publikált – rövidített –  változatot lásd az ÖN-KOR-KÉP - tizenhetedik évfolyam, 161. szám - 2007. 6-7. szám 31-33. oldalain „Közös lecke – Egy alkotmánybírósági határozat tükrében” cím alatt.