Fogarasi József

Végkielégítés, vagy mégsem?

2014. október 18. szombat

 

E polgármesteri probléma érdemleges körbejárására, szakmai elmélyedésére barátom egyik megjegyzése inspirált. Mi a jogállam lényege, szegezte nekem a kérdést? A jogalkotás csupán csak eszköz a hatalom kezében, saját léte fenn- és megtartása végett, avagy más, általános, valamennyinket érintő érdemi, értelmes lényeggel is bír - zárta a gondolatsort? Talán ez utóbbi - hangzott a lakonikus válaszom - amennyiben e tevékenység - miként egy közlekedési tábla - az öncélon felülemelkedve képes az adott társadalom demokratikus működését, a polgárok és a különböző szervezetek egymással való harmonikus együttműködését szolgálni. Normális esetben ugyanis a jogalkotás célja és lényege, olyan szabályok alkotása, amelyek megértésük esetén, segítenek eligazodni a jog alkalmazásában, szabályainak önkéntes követésében a mindennapi együttélés zökkenőmentességében.

 

De a lényegre térve, mindez azt jelenti, hogy végkielégítésre, valamint annak az új testület általi megfejelésére a polgármesterek csak akkor számíthatnak, illetve lesznek jogosultak, ha a mindezt előíró (lehetővé tevő) törvényi rendelkezés létezik és még hatályban is van.

 

A puding próbája az evés! E, polgármestert megillető jogosultságot az 1994. évi Pttv. vezette be és részletezte, melynek értelmében: a polgármestert, ha e tisztségét legalább két évig betöltötte és foglalkoztatási jogviszonya a tisztségről történt lemondása, halála, illetve új polgármester megválasztásával szűnt meg - akkor is, ha a választáson nem volt polgármesterjelölt - végkielégítésként háromhavi illetményének megfelelő összegű juttatás illeti meg; részére az új képviselő-testület további háromhavi illetménynek megfelelő juttatást adhat. Az első feltétel követelménye tehát – a törvényi rendelkezés léte – úgy tűnik, mintha rendben lenne.

 

Így a problémát most már – az elsőre is kihatva – a második követelmény okozhatja: vajon hatályos-e még e törvényi rendelkezés? A Nemzeti Jogszabálytár adatbázisa szerint azonban az említett törvény már nincs hatályban. Vajon miért és mióta? Kisebb keresés után az adatbázisban a válaszra is ráakadunk: a Pttv-t az Országgyűlés a 2011. december 19-i ülésnapján elfogadott, a Magyar Közlöny (MK) 2011/161. számában kihirdetett - Magyarország helyi önkormányzatairól (Mötv.) szóló - törvény 158.§ a) pontjával hatályon kívül helyezte. A miértre tehát a választ megkaptuk. A hatályvesztés időpontja pedig a Mötv. hatályba léptető rendelkezései közül a 144. § (4) bekezdésében olvasható: a 158. § a 2014. évi általános önkormányzati választások napján lép hatályba, mely napot a köztársasági elnök 2014. október 12-ében határozta meg. E nappal tehát a „búcsúzó” polgármestert megillető végkielégítésről, és annak az új képviselő-testület általi „megfejelhetőségének” lehetőségéről szóló jogszabályi rendelkezések hatályukat vesztették.

 

Most már csupán a Pttv. hatályvesztése napjának óra, perc időpontja a kérdéses? Minderre a választ az Országgyűlés 2010. november 22-i ülésnapján elfogadott, a MK 2010/181. számában kihirdetett - a jogalkotásról szóló - törvény 10.§ (7) bekezdése adja meg: A hatályvesztés napjának meghatározása esetén a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - a nap kezdetén veszti hatályát. (Mivel eltérő rendelkezés nem található, így az adott nap kezdete nem lehet más, mint 2014. október 12. napjának 00:00/óra-perce.) Ez viszont azt jelenti, hogy a korábbi, újra nem választott polgármester végkielégítésre való jogosultsága - a testületi megfejelés mérlegelésének jogi lehetőségével együtt - elúszott!

 

Kivéve, ha és amennyiben az előrelátó és gondos jogalkotó e korábbi törvényi rendelkezéseket az új hatalmi berendezkedést „legitimáló” Alaptörvény, avagy annak adott jogintézményét szabályozó sarkalatos – Magyarország helyi önkormányzatiról szóló – törvény szövegébe beemelte/beépítette. Ez esetben ugyanis - mivel az említett törvények rendelkezései (nagyobb részt) 2012. január 1-jén, 2013. január 1-jén, illetve a 2014. évi általános önkormányzati választások napján (2014. október 12.) 00 óra, 00 perckor léptek hatályba, sorrendileg „megelőzve” a Mötv.144.§ (4) bekezdésével a 158.§ a) pontja (a Pttv. rendelkezéseinek 2014. október 12. 00 óra, 00 perces hatályvesztéséről szóló) rendelkezésének hatálybalépését - a Pttv. polgármesteri végkielégítésről szóló rendelkezései az Alaptörvénybe, illetve a Mötv.-be történő beépülésükkel, jogilag ismét relevánssá vál(hat)tak volna. Mindezt azonban, az említett törvények tárgybani – a helyi önkormányzatok – jogintézményről szóló, logikai sorrendbe szedett szabályainak szövegéből - legjobb tudásom ellenére - nem sikerült kiolvasnom.

 

Így nem marad más, csak a remény, miszerint a kormányzati hatalom a polgármesteri végkielégítéssel kapcsolatos rendelkezéseket valamelyik (sarkalatos) salátatörvény zegzugának mélyen, annak is a láthatatlan legapróbb betűkkel szedett sorai között gondosan, a kíváncsi szemek elől elrejtve, de nem megfeledkezve megalkotta, kihirdette, s - nem visszamenőlegesen - hatályba is léptette.

 

Ellenkező esetben – joghatályosan – a sajtó „(rém)híreszteléseivel” ellentétben, a leköszönő, újra nem választott, „leváltott polgármesterek mégsem távoznak majd milliókkal a zsebükben”, hiszen a fentiekben tárgyalt jogszabályi változásokról tudomással bírtak, s ellene még csak nem is tiltakoztak.

 

Budapest, 2014. október 18.

 

Fogarasi József

közéleti szakíró

 

 

A téma teljes terjedelmű kifejtését lásd a Blogban„Végkielégítés, vagy mégsem?” cím alatt (2014.10.18.).

 

 

Végkielégítés, vagy mégsem?

 

 

(Publikálásra szánt 2. változat)

 

 

Az idei - 2014-es - októberi helyhatósági választások politikai tétje a polgármesteri és a helyi képviselői megmérettetések hónapjaként vonult be a magyarországi települések történetébe. Vajon, választói bizalmat kapva, kiket választanak újra, de most már 4 év helyett 5 évre, hangzott mindenütt – úgy a települések, mint a megyei közgyűlések tekintetében – a kérdés egyik fele? Míg a kérdés másik része inkább a pénzügyi vonatkozásokat állította reflektorfénybe.

 

Az előbb említett témakörben a hagyományos és az elektronikus médiák híradásai - talán nem rosszindulati szándéktól vezérelve, de - a nem újrázható településvezetők esetében „leváltott polgármesterek”-ről, míg a második kérdéssel összefüggésben „milliókkal a zsebükben távozó volt” polgármesterekről szóltak. Később aztán csendesedtek ezek az indulati színektől szikrázott jelzők. A „leváltott” szó távozóra szelídült, míg a „milliók” kifizethetősége már - egyesek részéről - visszájára fordulva meg is kérdőjeleződött.

 

Így aztán egyre többen tették fel - e témakörben - a kérdést: jogszerűen jár-e a távozó polgármestereknek a végkielégítés? A távozó polgármesterek végkielégítését biztosító – valamint az ezen összegnek az új testület általi „megfejelhetőségére” felhatalmazást adó – törvény (Pttv.) hatályon kívül helyezése, illetve az ezt garantáló normaszövegnek a Mötv.-ből történő „kimaradása” pedig úgy a polgármesterek, mint szakmai körökben – kontra-rekontra alapú – vitákra és találgatásokra adtak, s adnak okot mind a mai napig.

 

E nagyon is húsba-vágó problémakör objektív és szakmai (jogászi) alapú körbejárására és egyfajta – a jogalkotás lényegéből kiinduló – megválaszolására teszek kísérletet az alábbi írásomban.

 

Kezdjük mindjárt az elején! Mi is a jogállam lényege? Vajon a jogalkotás csupán csak eszköz a hatalom kezében, saját léte fenn- és megtartása végett, avagy más, általános, valamennyinket érintő érdemi, értelmes lényeggel is bír? Inkább ez utóbbi, szeretném hinni. De csak akkor adatik meg e remény, amennyiben a jogalkotás, mint értelmes tevékenység - miként egy szabályt jelző közlekedési tábla - az öncélon felülemelkedve képes az adott társadalom demokratikus működését, a polgárok és a különböző szervezetek egymással való harmonikus együttműködését szolgálni. Normális esetben ugyanis a jogalkotás célja és lényege, olyan szabályok alkotása, amelyek értésük esetén, segítenek eligazodni a jog alkalmazásában, szabályainak önkéntes követésében, a mindennapi egymás mellett élés zökkenőmentessége végett.

 

Mindez, a végkielégítés és összegének az új testület általi megfejelhetősége tekintetében azt jelenti, hogy e pénzösszegre a polgármesterek bizton csak akkor számíthatnak, illetve lesznek rá jogosultak, ha az ezt előíró (lehetővé tevő) törvényi rendelkezés még létezik és hatályban is van.

 

A puding próbája azonban az evés! E, polgármestert megillető jogosultságot az 1994. évi LXIV. törvény (Pttv.) vezette be és részletezte, amelynek 2.§ (5) bekezdése értelmében: a polgármestert, ha e tisztségét legalább két évig betöltötte és foglalkoztatási jogviszonya a tisztségről történt lemondása, halála, illetve új polgármester megválasztása miatt szűnt meg - akkor is, ha a választáson nem volt polgármesterjelölt - végkielégítésként háromhavi illetményének megfelelő összegű juttatás illeti meg; részére az új képviselő-testület pedig további háromhavi illetménynek megfelelő juttatást adhat. Az első feltétel követelménye tehát – a törvényi rendelkezés léte – úgy tűnik, mintha rendben lenne.

 

Így a problémát most már – az elsőre is kihatva – a második követelmény okozhatja: vajon hatályos-e még e törvényi rendelkezés? A Nemzeti Jogszabálytár adatbázisa szerint azonban az említett törvény már nincs hatályban. Vajon miért és mióta? Kisebb keresés után az adatbázisban a válaszra is ráakadunk: a Pttv.-t az Országgyűlés a 2011. december 19-i ülésnapján elfogadott, a Magyar Közlöny (MK) 2011. december 28-i 161. számában kihirdetett - Magyarország helyi önkormányzatairól szóló - 2011. évi CLXXXIX törvény (Mötv.) 158.§ a) pontja hatályon kívül helyezte. A miértre tehát a választ megkaptuk. A hatályvesztés időpontja pedig a Mötv.-t hatályba léptető rendelkezései közül a 144. § (4) bekezdésében olvasható: a 158.§ rendelkezései a 2014. évi általános önkormányzati választások napján lép hatályba. E naptári nap meghatározásáról a köztársasági elnök a 270/2014. (VII. 23.) KE számú – a MK 2014. július 23-i 101. számában közzétett – határozatával gondoskodott, amelyben: a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek 2014. évi általános választását 2014. október 12. napjára tűzte ki. E nappal tehát, a „búcsúzó” polgármestert megillető végkielégítésről, és annak az új képviselő-testület általi „megfejelhetőségének” lehetőségéről szóló jogszabályi rendelkezések hatályukat vesztették.

 

Most már csupán a Pttv. hatályvesztése napjának óra, perc időpontja lehet kérdéses? Minderre a szükséges válasz - az Országgyűlés 2010. november 22-i ülésnapján elfogadott, a MK 2010. november 29-i 181. számában kihirdetett - a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (Jat.) 10.§ (7) bekezdéséből egyértelműen kiolvasható: A hatályvesztés napjának meghatározása (konkrét megadás) esetén a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - a nap kezdetén veszti hatályát. (Mivel eltérő rendelkezés e körben nem ismert, így az adott nap kezdete nem lehet más, mint 2014. október 12. napjának 00:00/óra-perce.) Ez viszont azt jelenti, hogy a korábbi, újra nem választott polgármester végkielégítésre való jogosultsága - a testületi megfejelés mérlegelésének jogi lehetőségével együtt - elúszott! Hiszen a témát szabályozó, korábbi törvényi (Pttv.) rendelkezés - még mielőtt a szavazatokat összeszámlálták volna és a korábbi polgármester újraválasztása, illetve meg nem választása joghatályossá vált volna - már nem is volt hatályban.

 

Mindez viszont nem lenne/lehetne vita tárgya, ha és amennyiben az előrelátó és gondos jogalkotó e hatályát vesztő törvényi rendelkezéseket – a hatályvesztés időpontját megelőzően – az új hatalmi berendezkedést „legitimáló” Alaptörvény, avagy annak adott jogintézményét szabályozó sarkalatos – Magyarország helyi önkormányzatiról szóló – törvény (Mötv.) szövegébe beemelte/beépítette volna. Ez esetben ugyanis - mivel az említett törvények rendelkezései (nagyobb részt) 2012. január 1-jén, 2013. január 1-jén, illetve a 2014. évi általános önkormányzati választások napján (2014. október 12.) 00 óra, 00 perckor léptek hatályba, a sorrendiség következtében „megelőzhették” volna a Mötv. - 144.§ (4) bekezdése alapján a - 158.§ a) pontja (a Pttv. rendelkezéseinek 2014. október 12. 00 óra, 00 perces hatályvesztésről szóló) hatálybalépését. E jogalkotói jogtechnikai „bravúrral” a Pttv. polgármesteri végkielégítésről szóló rendelkezései - hatályvesztésük ellenére - az Alaptörvénybe, illetve a Mötv.-be történ(ő)t beépülésük és a választás napján való hatálybalépésükkel – az előbb említett sorrendiség következtében – jogilag ismét relevánssá (alkalmazhatóvá) vál(hat)tak volna. Mindennek megtörténtét az említett törvények (Alaptörvény, Mötv.) szövegéből - legjobb tudásom ellenére - még a nyakatekert jogértelmezés segítségére támaszkodva sem sikerült kiolvasnom.

 

Így nem marad más, csak az abban való reménykedés, hogy a kormányzati hatalom a polgármesteri végkielégítéssel kapcsolatos rendelkezéseket valahol és valamikor - valamelyik (sarkalatos) salátatörvény zegzugának mélyén, annak is a láthatatlan, apró betűkkel szedett sorai között gondosan, a kíváncsi szemek elől is elrejtve - mégis csak megalkotta és kihirdetve - esetleg visszamenőlegesen, de - hatályba léptette.

 

Ellenkező esetben a sajtó „(rém)híreszteléseivel” ellentétben a leköszönő, újra nem választott, „leváltott polgármesterek mégsem távoznak (távozhatnak) majd milliókkal a zsebükben”. Annál is inkább, mivel az említett jogvesztés tényéről a Mötv. kihirdetésének – 2011. december 28. (MK 2011/161. száma) – napjától kezdve, mindenki (így a polgármesterek is) tudomással bírtak, ugyanakkor e (tudatos, vagy vétlen gondatlanságú?) joghézag/joghiány pótlására a jogalkotó figyelmét senki nem hívta fel, illetve e hézagpótló jogalkotás – ismereteim alapján – „hivatalból” sem történt meg.

 

De álláspontom szerint, a fenti fejtegetések értelmezése tekintetében a Jat. 12.§ (1)-(2) bekezdéseiben foglaltak alkalmazása – „(1) A módosító rendelkezés és hatályon kívül helyező rendelkezés a hatálybalépéssel, vagy ha a módosító, illetve a hatályon kívül helyező rendelkezés a módosítást, illetve hatályon kívül helyezést meghatározott időponthoz vagy jövőbeli feltételhez köti, ennek az időpontnak vagy jövőbeli feltételnek a bekövetkezésével végrehajtottá válik. (2) A jogszabály (1) bekezdés szerint végrehajtottá vált rendelkezése a végrehajtottá válást követő napon hatályát veszti.” – sem jöhet számításba annak ellenére sem, hogy a Nemzeti Jogszabálytár Mötv. 2014. október 13. napján hatályos szövegében a Mötv. 158.§-hoz fűzött 126. számú jegyzete szerint a Mötv. e 158. §-a, a 2010: CXXX. törvény 12. § (2) bekezdése alapján vesztette hatályát.

 

Azaz, egyrészt, a polgármesteri végkielégítést szabályozó Pttv. rendelkezéseinek hatálya hatályvesztéssel, és nem hatályon kívül helyezéssel szűnt meg. A Jat. 12.§ előbbiekben idézett (1)-(2) bekezdései azonban amúgy sem a hatályvesztésre, hanem a hatályon kívül helyezésre nézve tartalmaznak rendelkezéseket. Másrészt kivitelezhetetlen és a polgármesteri jogintézményhez egyben méltatlan is lenne/lett volna, ha és amennyiben az e bekezdésben foglaltak alapján a polgármesteri végkielégítések kifizetését egyetlen napra, 2014. október 12-ére redukálva kellene (kellett volna) végrehajtani. E határnap elmulasztása azonban egy későbbi időpontban, jogszerűen már nem is lenne/lett volna pótolható, mivel a Jat. vonatkozó rendelkezése értelmében a meghatározott időpontnak (október 12.) a bekövetkeztével az adott jogszabályi rendelkezés végrehajtottá válik és az így végrehajtottá vált rendelkezés – a (2) bekezdés értelmében – a végrehajtást követő napon, vagyis október 13-án már hatályát is veszti. E rendelkezésnek a szofisztikus értelmezés mellett történő végrehajtása azonban - a több mint 3.200 önkormányzati egységre figyelemmel, amelynél a választási eredmények jogerőre emelkedése a jogorvoslatok következtében ráadásul nem is egyetlen időpontban következnek be - nem csupán ésszerűtlen cselekedet lenne/lett volna, de egyben pénzügyileg követhetetlen és lezárhatatlan folyamatokat is eredményezett volna, amelyek törvényességi szempontból sem lettek volna kívánatosak.

 

A végkielégítésekre vonatkozó rendelkezések végrehajtásáról szóló (jog)szabályok hatályvesztésének – az új képviselő-testületnek, a polgármesternek a törvény által meghatározott háromhavi illetményének megfelelő összegű juttatáson felüli, további háromhavi illetménynek megfelelő juttatásadási lehetősége – egy, az adott (3.200) képviselő-testület jövőben (de más-más időpontokban) bekövetkező, vagy a szabad mérlegelés miatt be sem következő feltételhez kötése - időtlenségével - pedig ellehetetlenítené a vonatkozó jogszabályi rendelkezések tényleges hatályvesztésének bekövetkezését.

 

Ugyanakkor viszont a polgármestert - a szerzett jogok alapján - megillető végkielégítésre vonatkozó törvényi szabályok hatályvesztésének „hirtelen” és suba alatti kimondása ellentétes a demokratikus jogállam (jogbiztonság/jogtisztaság/átláthatóság) alapeszméjével és jogfilozófiájával. A törvényalkotónak tehát e jogállami visszásság és Alaptörvény-ellenesség feloldása végett érdemben és haladéktalanul lépnie kellene! Kivéve, ha az alkalmazott eszközt a mögötte meghúzódott és ki nem mondott cél (a végkielégítések kifizetésének költségvetési megspórolása) végül is szentesítette.

 

Budapest, 2014. október 27.

 

Fogarasi József

közéleti szakíró

 

Megjelent: Magyar Polgármester – Önkormányzatok és döntéshozók országos lapja – Online (Főoldal – Aktuális hírek rovatban) 2014. október 28-án.