Fogarasi József

 

A helyi önkormányzatok és a jogharmonizáció néhány jelensége és összefüggése 1990-2012 között

(Visszatekintés)

Oldal 3

I.

 

Témafelvezetés

 

Több mint harminc éve kísértem/kísérem figyelemmel az állami közigazgatás - kiépülésében az ország területi tagozódását követő - egyfajta helyi hatalommal is felruházott helyi (települési, megyei), választott testülettel rendelkező szervezetek jogállásának, feladat- és hatáskörének, valamint működésének „jogfejlődési” (nevezzük inkább alakulási) folyamatát, melynek objektív/szubjektív eredményeit (megállapításait, javaslatait) cikkek, tanulmányok, de leginkább tankönyvek, jegyzetek, tansegédletek keretei között, illetve előadások, szemináriumi- és gyakorlati foglalkozások során, valamint szakmai konferenciákon tettem közzé, hoztam nyilvánosságra. Arra azonban eddig sem időm, sem - különös - lehetőségem nem adódott, hogy az e téren összegyűjtött ismeretek és tapasztalatok összefüggéstengeréből egy sajátos szeletet - a helyi állami (hatalmi) szervezeti alrendszer szabályozási jogosultsága körében alkotott (megszületett, kibocsátott) jogszabályok jogrendszeri illeszkedésének (törvényességi helyzetének), mennyiségi és minőségi paramétereinek, állampolgárok általi megismerhetőségének (érthetőségének, követhetőségének) helyzetét - kiragadva és egy meghatározott témanézőpontnak alárendelve foglalhassam össze és írhassam le.

 

Jelen tanulmány ennek a sajátos vállalkozásnak lenne szerény és csupán vázlatos eredménye, melyben a jogharmonizáció követelményének való önkormányzati megfelelés folyamatát (eredményét és problémáit) a jelenből a múltban történtekre visszatekintve és csak részben időrendben haladva három szakaszra tagolva törekszem bemutatni.

 

A felkészülés során összegyűjtött/összegyűlt (szakirodalmi és saját kutatásom) tényanyag mennyisége azonban arra kényszerített, hogy egyrészt terjedelmi okokra, másrészt a kijelölt jogharmonizáció szakterminológiája adta keretekre tekintettel a visszatekintés időközét lerövidítve az említett több mint harminc kutató évéből tíz évet elhagyjak és ennek következtében a rendszerváltozás előtti időszak – állami jogalkotó szervezeti rendszerének részét képező – helyi tanácsi alrendszer és a rendszerváltozással kiépült – ugyancsak az állami jogalkotó szervezeti rendszer részét képező – helyi önkormányzati alrendszer jogalkotói tevékenységének a jogharmonizáció sajátos szemszögéből elvégezhető összevetés lehetőségétől (és szakmai izgalmától) eltekintsek. E döntés szakmai szempontú helyességét - így utólag talán - az a vitathatatlan tény is alátámasztja, miszerint a helyi tanácsok és a helyi önkormányzatok jogállásbeli különbsége jogalkotói tevékenységük lehetőségére, megvalósulására és annak eredményére is nyilvánvalóan rányomta bélyegét, aminek következtében az összehasonlítás - objektív kritériumok hiányában - szubjektív eredménnyel zárult volna.

 

Tudvalévő ugyanis, hogy a tanácsok - mint a szocialista államszervezet részei - egyrészt a Magyar Szocialista Munkáspárt elvi, politikai irányításával végezték munkájukat, másrészt tevékenységüket a Minisztertanács irányította, ellátva egyben törvényességi felügyeletüket, amelynek keretében megsemmisítette a fővárosi és a megyei tanácsnak a jogszabályt vagy a társadalom érdekét sértő rendeletét, határozatát; továbbá jóváhagyta szervezeti és működési szabályzatukat. (A települési tanácsok tekintetében e jogköröket a felsőbb tanács végrehajtó bizottságai gyakorolták.) Az SZMSZ kivételével a megalkotott tanácsrendeletek kifejezett jóváhagyást ugyan nem igényeltek, azokat a felterjesztéstől számított harminc nap elteltével ki lehetett hirdetni, amennyiben ezen időtartamon belül a felsőbb tanács végrehajtó bizottsága, illetve a Minisztertanács Tanácsi Hivatala nem nyilatkozott. Jogszabálysértés megállapítása esetén a tanácsrendelet kihirdetését a fővárosi, megyei tanács végrehajtó bizottsága - községek esetében a járási hivatal útján - illetőleg a Minisztertanács Tanácsi Hivatalának elnöke felfüggeszthette. Amennyiben a tanács a rendeletében észlelt jogszabálysértés megszüntetéséről nem intézkedett, a jogszabálysértő tanácsrendeletet meg kellett semmisíteni. A kifogásolt tanácsrendelet minden esetben csak a jogszabálysértés megszüntetése után volt kihirdethető. Mindennek következtében jogalkotó tevékenységük jogharmonizációs vizsgálatánál inkább a jogegységesítés, mint a jogközelítés szempontjainak megvalósulási eredményei és problémái állhattak volna a kutatás és értékelés középpontjában és jelenhettek volna meg e tanulmány végkövetkeztetésében.

 

Ezzel szemben a helyi (települési és területi) önkormányzatok – a tanácsokhoz hasonlóan – ugyan a Magyar Köztársaság állami szervezeti rendszerének részeként – mint annak egyik alrendszere – de helyi közhatalommal felruházva nagyfokú helyi-területi autonómiával rendelkezve, továbbá a helyi közügyek körében széleskörű szabályozási, egyedi ügyekben pedig igazgatási feladat- és hatáskör birtokában működ(het)tek; önkormányzati jogaik és önkormányzati hatáskörük jogszerű gyakorlása pedig – más állami szervek fellépésével szembeni garanciaként – alkotmánybírósági, illetőleg bírósági védelemben részesült. Mindennek következtében tevékenységüket a végrehajtó hatalom se nem irányíthatta, se nem felügyelhette; a Kormány feladat- és hatásköre csupán – a belügyminiszter közreműködésével, a köztársasági megbízottak (később jogutódai) útján – a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének biztosításában merült ki. Ennek törvényi keretei pedig a végrehajtó hatalmat képviselő köztársasági megbízottak (majd jogutódaik) számára csak a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését tették lehetővé, amely (az önkormányzat pénzügyi tevékenységének kivonásával) részlegessége, utólagossága és érdemi eszközök hiánya miatti erőtlensége és eredménytelensége folytán már az első önkormányzati ciklus közepétől kezdődően felülvizsgálatra és változtatásra szorult (erre azonban, mint utóbb kiderült 2012-ig, az Alaptörvény és az új önkormányzati törvény egyes rendelkezéseinek hatálybalépéséig várni kellett). Az erőtlenség és az e miatti eredménytelenség abból adódott, hogy a törvényességi ellenőrzést gyakorló szerv hatásköri jogosítványa törvénysértés esetén csupán az önkormányzat képviselő-testületének (közgyűlésének) a törvénysértés megszüntetésére - határidő tűzése mellett - történő felhívásban öltött testet, és ennek eredménytelensége esetén is érdemi intézkedés (például a jogsértő döntés végrehajtásának felfüggesztése) helyett csak az általa jogsértőnek minősített önkormányzati aktus felülvizsgálatának kezdeményezését tette lehetővé önkormányzati rendelet esetében az Alkotmánybíróságnál (AB), határozat vonatkozásában pedig a bíróságnál. Tekintettel azonban arra, hogy az említett szervek előtti eljárás határidejét törvény nem konkretizálta, így mire a felülvizsgálat kérdésében jogszerű döntés született/születhetett volna a jogsértő önkormányzati aktus az esetek többségében az önkormányzat részéről teljesedésbe ment, utólagos jogszerű megváltoztatására pedig törvényes lehetőség már nem igen mutatkozott.

 

Mindezen problémák ismeretében és ellenére viszont a helyi önkormányzatok esetében már adott volt az értelmes lehetőség jogalkotó tevékenységük EU szakterminológia szerinti jogharmonizációs vizsgálatára, hiszen az Alkotmány és a törvények által garantált autonómia következtében a helyi önkormányzatok jogalkotásában a jogközelítés követelménye, ha csak latensen is, de a kezdetektől fogva jelen volt és szerephez jutott.

 

Jelen tanulmányban e követelmény megvalósulási folyamatát (eredményeit és gondjait) igyekszem nyomon követni és bemutatni a helyi önkormányzás jelenkori magyarországi törvényes kezdeteitől az Alaptörvény, illetve Magyarország helyi önkormányzatairól szóló új törvény egyes rendelkezéseinek hatálybalépése napjáig, valamint a dolgozati kézirat lezárási időpontjáig. Ennek megfelelően, a vizsgálati időszak három szakaszra tagolódik, ebből kettő az 1990. szeptember 30. és 2011. december 31. közé esik, míg a harmadik az Alaptörvény, illetve az új önkormányzati törvény egyes rendelkezései hatályosulásának első hónapját fogja át. Az első szakasz - amely időben az első önkormányzati ciklus általános választási napjával kezdődik és nagyjából lefedve a ciklus időtartamát de jure a Társulási Megállapodás hatálybalépéséig, de facto a választási ciklus végéig tart - tényanyagának dolgozati tárgyalása és bemutatása egyfajta sajátos időrendet követ. Ezzel szemben a vizsgálat második szakaszára nézve e sajátos időrend - amelynek kezdő időpontja egyezve az első szakasz, záró idejének kettősségével az Alkotmány hatályosulásának utolsó napjával zárul - nem volt alkalmazható. E tekintetben - az összegyűjtött tényanyag birtokában - előre érzékelhető volt, miszerint a tervbe vett elképzelés egyrészt a dolgozat terjedelmi korlátai, másrészt a központi jogharmonizációs tárgyalások időben eltérő kezdési - a központi joganyag ágazatonkénti bontása és időben egymástól eltérő vagy éppen egymással párhuzamosan történt „kényszerű” ütemezése és bonyolítása - és nem egy időben történő befejeződési időpontjai, valamint a közel 3200 helyi önkormányzatnak - az említett központi jogharmonizációs tevékenységhez történt - egymástól igen eltérő alkalmazkodóképességéből fakadó egyenetlen teljesítménye, harmadrészt pedig a jogharmonizációs tevékenységnek - az EU-s joganyag folytonos mozgása, változásai által - a központi joganyagot érintő folyamatossá válása miatt, aligha lesz teljesíthető. Erre figyelemmel a tényanyag bemutatását nem a csatlakozás joghatályosságának időtényezője bontja ketté, hanem a tényanyagnak általános és ágazati harmonizációs kérdésekre történt mesterséges tagolása. A harmadik szakasz - a konkrétan vizsgálható és értékelhető tapasztalati tények híján - csupán a felvetés és az - előretekintő - elmélkedés szintjén érint (het)i a problémakört.

 

Az első szakaszt sajátos szakmai terminológiai elnevezést használva – a végrehajtandó feladat irányát tekintve, a hazai joganyagra történt kivetítése miatt – belső jogharmonizációnak neveztem el, ahol a központi jogszabályok változásainak következtében, valamint a korábbi, helyi – tanácsrendeleti – joganyag rendezése végett a jogharmonizáció eszközei közül elsősorban a dereguláció került alkalmazásra, de gyakran vele párhuzamosan a reguláció is megjelent. A második szakasz – különös hangsúlyt adva az EU integrációra történ(t)ő felkészülés követelményére, továbbá ismét figyelemmel a végrehajtandó feladat irányára – a külső jogharmonizáció elnevezést kapta, amelynek során a szakasz első felében – a csatlakozásig bezáróan – a helyi önkormányzatok előtt kettős jellegű jogalkotói feladat állt: egyrészt a jogharmonizált belső központi joganyag változásaira figyelemmel a helyi joganyag átvilágítását követően deregulációs-regulációs, illetve regulációs-deregulációs tevékenységre kényszerültek, másrészt a helyi közügyek körében megalkotandó új jogszabályaiknál - előzetes tájékozódást igénylően - már a vonatkozó EU-s joganyagra és az Európai Bíróság (Bíróság) joggyakorlatának eredményére is tekintettel kellett lenniük. E szakasz második felében – a csatlakozás megtörténtét követően – a jogharmonizáció adta követelmények kötelező alkalmazása a helyi önkormányzatoknak már nem csupán a helyi jogalkotói, hanem az önkormányzati/államigazgatási, hatósági jogalkalmazói tevékenységét is érintette. Ebből adódóan jogharmonizációs feladatukban az un. külső irány erősödött fel, míg az un. belső irány hatékonysága az első szakasz első felében megkövetelt szinten továbbfolytatódott. A harmadik szakaszban aztán a külső irány – jogalkotási-jogalkalmazási – változatlan hatékonysága mellett a belső irány intenzitása vált/válik ismét erősebbé az Alaptörvény és az új sarkalatos (valamint ágazati) törvények megalkotása (jelentős módosítása), valamint a korábban nem tapasztalt mennyiségű jogalkotói tevékenység következtében.

 

Mindhárom említett szakasz bemutatása során törekedtem arra, hogy a helyi jogalkotási folyamatból a helyi jogalkotást befolyásoló központi jogszabályi környezet, a helyi jogalkotási tevékenység kérdése (követelmények és problémák), a jogalkotással összefüggő törvényesség, lakossági (civil szervezeti) részvétel és a nyilvánosság ténye, valamint a megalkotott jogszabályok lakossági/állam(uniós)polgári megismerhetősége, nyilvántartásának és hatályosulásának folyamatos ellenőrzése kiemelt ismertetést kapjon.

 

A tanulmány megírása során - követve a szakmai és a tudományos tisztesség elveit - az áttekintett és felhasznált irodalmat a dolgozat végén a forrásmunkák jegyzékben tüntettem fel, míg a konkrét meghivatkozásokra a lábjegyzetekben tettem előírásszerű utalást. Ezúttal viszont – elsősorban a terjedelmi korlátok miatt – saját kutatásaim és a helyszíni látogatások alkalmával tapasztalt, valamint a szemináriumi foglakozások során, illetve a hallgatók által a szakmai gyakorlaton szerzett és velem megosztott információk és konkrét példák szakszerű idézeti feltüntetésétől – kényszerűségből – eltekintettem.

 

Oldal 4

 

II.

 

A helyi önkormányzatok és a jogharmonizáció - első - belső szakasza

 

Az önkormányzati jogharmonizációs folyamatot bevezető és az alapokat lerakó első (önkormányzati szempontból nézve belülről meghatározó irányú és hatású, un. „belső”) szakasza időben a rendszerváltozással kezdődött és nagyjából az első önkormányzati ciklus végéig tartott. A magyarországi rendszerváltozás azonban nem csupán az ország társadalmi-gazdasági-politikai berendezkedését alakította át gyökeresen, hanem külkapcsolati filozófiáját és gyakorlati megvalósítását is új alapokra helyezte középpontba állítva hazánk euroatlanti integrációját. E folyamat eredményeként váltunk az Európa Tanács később pedig a NATO tagjává, s kötöttük meg az Európai Közösségekkel a Társulási Megállapodást, majd kértük felvételünket az Európai Unióba (EU) és kezdtük meg 1998-ban a csatlakozási tárgyalásokat, melynek sikeres teljesítése révén 2004. május 1-én az EU teljes jogú tagjává váltunk.

 

A rendszerváltozás új típusú berendezkedését jogilag a hatályos Alkotmány, jelentős tartalmú módosításai legitimálták. Az Alkotmány végrehajtásaként megalkotott helyi önkormányzati törvény (Ötv.) alapján egy lényegét tekintve liberális és – viszonylag – korszerű, új intézményi alrendszer jött létre, amelyben helyet kaptak a Helyi Önkormányzatok Európai Charta (Charta) alapelvei, s megteremtődtek a demokratikus helyi hatalomgyakorlás törvényi alapjai teret nyerve általa az önszabályozó folyamatok is. Ennek eredményeként a korábbi állami igazgatás egységes államigazgatása alrendszerré szelídülve és kiegészülve az önkormányzati igazgatás alrendszerével közigazgatássá alakult, új alapelvek megjelenése mellett (autonómia, decentralizáció, törvényességi ellenőrzés stb.).

 

Természetesen utólag ma már tudjuk, a létrejött azonos jogállású és széles felhatalmazással rendelkező mintegy 3200 önkormányzati egységből álló alrendszer se nem volt ésszerű, se nem bizonyult gazdaságilag célszerűnek, igazgatásilag pedig hatékonynak. Ugyanolyan terjedelmű autonómiával, szabályozási jogosultsággal és kötelezően ellátandó - a helyi közügy kategóriába tartozó - feladat és hatáskörrel rendelkezett például a 10 lelket számláló községi, mint az 5000 főt meghaladó nagyközségi, illetve a 10000 lakosnál is népesebb városi település önkormányzati testülete. Középszinten viszont a – települési önkormányzatokkal ellentétben – súlytalan és aránytalanul nagyszámú megyei önkormányzat mellett a kezdeti időszakhoz képest túlburjánzó dekoncentrált szervek, a tervezési-statisztikai régiók és a területfejlesztési tanácsok együttese révén az igazgatási szervek megtöbbszöröződése és párhuzamos működése lett a jellemző, amely egyrészt pazarlóan feleslegesnek bizonyult, másrészt szembement az EU egyik – az „átláthatóság”– követelményével.

 

Időben azonban visszatérve a hazai kezdetekhez és témánk egyik alapkérdéséhez a jogharmonizáció diktálta jogalkotáshoz azt mondhatjuk, a helyi jogalkotás lehetősége az EU országokon belül ez idő tájt már általánosan elfogadott szabályozási módként létezett. Ennek lehetőségét, kívánalmát - nem minősülve ugyan az EU jogszabályának, de - a Charta is megfogalmazza, amikor a hozzá történő csatlakozás feltételeként a kötelezően kiválasztandó tíz cikk tizennégy szakaszának egyikében kimondja: „A helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy – jogszabályi keretek között – a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében.”. Tekintettel arra, hogy az Ötv. preambulumának kinyilatkoztatása szerint a jogalkotó - a törvény rendelkezéseinek meghatározása során - a Charta alapkövetelményeit követendő szabályként veszi figyelembe – annak ellenére, hogy az Országgyűlés a Charta megerősítéséről csak 1992-ben hozott kötelezettséget tartalmazó határozatot – a helyi önkormányzatok jogalkotási hatásköre kereteinek megvonásakor a Chartát irányadó dokumentumként szükséges figyelembe vennünk.

 

Mindennek következtében – amennyiben kicsit elvonatkoztatunk a jogharmonizáció EU-hoz kötődő szigorú terminológiájától, akkor – figyelemmel a jogharmonizáció folyamatának két megvalósulási stílusára azt is mondhatnánk, hogy - ezúttal a Chartára tekintettel - a helyi önkormányzatok magyar szabályozásakor az un. „opcionális” harmonizáció sajátos formája öltött testet az Ötv. illetve az Alkotmány rendelkezéseiben. Ennek következtében talán azt is állíthatjuk, hogy a „jogharmonizáció” magyarországi történetének időkezdete egybeesik a rendszerváltozás idejével, s alkalmazására először a helyi önkormányzatok jogintézményi (al)rendszerének kiépítésekor került sor.

 

A „sajátosságot” azonban szükséges hangsúlyoznunk, mivel a Chartához való csatlakozás aláírásának megerősítését kimondó országgyűlési határozatban szereplő „Nyilatkozat” – a 13. cikkre hivatkozással – a Charta 3. cikk 2. pontjában foglalt kötelező feltételek (a testületek „tagjait egyenlő, közvetlen és általános választójogon alapuló szabad és titkos szavazással választják…”) alkalmazása alól a fővárosi és a megyei közgyűlések tagjainak közvetlen választójogon alapuló választását – nem tudván azt biztosítani – kivonta. Ezzel szemben a preambulumában a Chartára hivatkozó Ötv. (megjegyezve egyben, hogy az Alkotmány rendelkezései a Chartát meg sem említik) a helyi önkormányzat alanyának meghatározásakor a „külső jogharmonizáció” adta kereteket jelentősen túllépve, a Charta 3. cikk 2. pontjában foglalt meghatározást pedig félretéve (önkényesen értelmezve) kimondta: „A helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok (továbbiakban: választópolgárok) közösségét illetik meg.” Igaz, ez a jogszabályi normatartalom már az Alkotmány vonatkozó rendelkezésével sem harmonizált („belső jogharmonizáció”) tekintettel arra, hogy az Alkotmány érintett szakasza szerint a helyi önkormányzás joga „A község, a város,a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét illeti meg…”;azaz az Ötv. – amíg a Chartabeli alanyi kört „kollektivizálta”, addig – az Alkotmányban nevesített körből a megye választópolgári közösségét kirekesztette - hozzáteszem, nem feltétlenül indokolatlanul - hiszen a megye egyrészt nem minősült településnek (de a törvény eredeti – első – normaszövege területinek sem nevezi; ugyanakkor megjegyzendő - a kiegészítő jegyzőkönyv megszületéséig - a Charta sem ismerte a „területi önkormányzat” terminológiát), másrészt a megyének nincs a területét képező településektől független területe és lakossága, így választópolgári közössége sem lehetett. A főváros tekintetében mindez azért nem okozott „igazi” problémát, mivel esetében (főváros és fővárosi kerület) az Ötv. jogilag „rendezte” a helyzetet, mindkét „szintű” önkormányzatot, települési önkormányzatként definiálva:”A főváros és a fővárosi kerület törvényben meghatározott önálló feladat- és hatáskörű települési önkormányzat.”

 

Az előbbiekben nevesített „belső jogharmonizációs” ellentmondások a jogállási problémákon túl az alkotmányos alapfeladat- és hatáskörök címzettje kilétének beazonosíthatóságára is rányomták bélyegüket. A Chartabeli testületi (tanácsi) önkormányzati jogalanyisággal szemben intézményesített hazai kollektív jogalanyiság viszont szükségessé tette az önkormányzati alapjogok címzettjének, a feladat- és hatáskörök gyakorlójának megnevezését. Az Alkotmány és az Ötv. szövege közötti különbség azonban - e téren is - végig (2011. december 31-ig, véleményem szerint ezt követően is) megmaradt. Az Alkotmány értelmében ugyanis „A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.” Az Ötv. szerint viszont „A választópolgárok az önkormányzati testületben választott képviselőik útján, és a helyi népszavazáson való részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat.” Nyilvánvalóan nem mindegy: mit gyakorolnak a választópolgárok: „a helyi önkormányzást” vagy „az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat”; továbbá, hogy mindezt ki által gyakorolják: „általuk választott képviselő-testület útján” esetleg „önkormányzati testületben választott képviselőik útján”; mint ahogy a kötőszó sem (lehet) mellékes: „illetőleg” helyi népszavazással, avagy „és” a helyi népszavazáson való részvételükkel.

 

Mindebből következik, az előbbiekben nevesített két jogszabályi dokumentum egymástól eltérően és félreérthetően rögzíti a közhatalommal felruházott önkormányzati autonómia egyik alapvető attribútumának - a szabályozási jogkör - jogosítottjának el(meg)nevezését: az Alkotmány alapján e jogosítvány „a képviselő-testületet” illeti meg (önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat…), míg az Ötv. e jogosítványt „a helyi önkormányzat” jogkörébe utalja (törvény keretei között önállóan szabályozhat, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathat…). Az elsőként említett esetben ugyanis a jogalkotó a „képviselő-testület” köréből kirekeszti azokat az önkormányzati testületeket, amelyek „közgyűlés” elnevezéssel működnek, mivel nem alkalmazza a szokásos jogalkotási formulát, nevezetesen: képviselő-testület, közgyűlés [a továbbiakban (együtt): képviselő-testület]; míg a másodiknál, „helyi önkormányzat” alatt a választópolgárok helyi közössége (a kollektív jogalany) is értelmes válasszá válhat, hiszen e közösség az önkormányzáshoz való közösségi jogait többek között „az önkormányzati testületben választott képviselőik útján …” gyakorolja. A kép akkor sem válik sokkal tisztábbá, ha a vizsgálatba második ismérvként az önkormányzati szabályozhatóság tárgyi-tartalmi körét is bevonjuk. Ennek segítségével az Alkotmányban arra kapunk választ, miszerint a - már említett - képviselő-testület szabályozási jogköre az önkormányzati ügyeket öleli fel, de hogy mik ezek az ügyek, és milyen tevékenységekből tevődik össze az továbbra is rejtve marad; legfeljebb továbbgörgetve a válasz keresését egy újabb általánossághoz jutunk: az önkormányzati ügy nem más, mint a választópolgárok közösségét érintő helyi közügy, vagyis ügy és nem valamilyen szabályozást igénylő társadalmi viszony, amelynek szabályozása révén a jövőre nézve egyedi konkrét jogok és kötelezettségek származ(hat)nak. Nagyjából az Ötv. I. fejezetének általános szabályainak értelmezése is hasonló eredményre vezet azzal a kiegészítéssel, miszerint a helyi közügyek köre olyan tevékenységekből áll össze, amelyekben az egyes feladat- és hatáskörök az önkormányzati - választott tagokból (képviselőkből) álló - képviselő-testületet illetik meg.

 

A fentiekben tárgyalt probléma(halmaz) annak eredményeként állt elő, hogy az Alkotmány új - A helyi önkormányzatokról szóló - IX. fejezetét megállapító 1990:LXIII. törvény kihirdetését követően gyors ütemben letárgyalt, elfogadott és kihirdetett Ötv. – a helyi önkormányzati választásokra való eredményes felkészülésre és lebonyolítására figyelemmel – időben már nem tette lehetővé, hogy az általa, utóbb alkalmazott normaszöveg-tartalom, és a korábban (nemrég) módosított hatályos Alkotmány rendelkezései közötti ellentmondások „harmonizálása” megtörténjen. Ezt követően viszont a két törvényszöveg közötti ellentmondás - furcsa és érdemben nem indokolható módon - 2011. december 31-ig változatlan formában fennmaradt.

 

Az állam által - az Alkotmányban elismert, de törvény keretei között helyi autonómiával és - helyi közhatalommal felruházott helyi önkormányzatok szabályozási jogosultságának jogforrási jellege, szabályozási tárgykörének határai az Alkotmány, a jogalkotási törvény (Jat.), az Ötv. egyes rendelkezéseinek, valamint az AB vonatkozó határozatainak egybevetése révén értelmezhetők. E feltáró munka annak érdekében alapvető fontosságú, hogy minden kétséget kizáróan megállapíthatók legyenek a helyi szinten működő jogintézmények közül azok az állami szervek, amelyek alkotmányos felhatalmazással rendelkeznek jogszabály alkotására, s így az 1994. évi I. törvény értelmében - előreláthatóan a törvény 1994. február 1-jei hatálybalépését követően - egyrészt a Megállapodás alapján jogharmonizációs kötelezettségek/jogok fogják illetni, másrészt szükségük lesz a feladatok hatékony teljesítése végett egy alapos felkészülésre.

 

Iránytűként az Alkotmány a fentiekben tárgyalt időszakban - az 1990:LXIII. törvény által hatályba léptetett módosítások szerint - hatályos és vonatkozó rendelkezései szolgálnak. Ezek értelmében:„A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.”… „A jogalkotás rendjét törvény szabályozza…” „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.”… „A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” Az előbbiekben – a jogalkotás rendjéről – idézett alkotmányi rendelkezést a Jat. volt hivatva végrehajtani. A Jat. értelmében az önkormányzat jogalkotó szerv, amely rendeletet ad ki egyrészt törvény, törvényerejű rendelet felhatalmazása alapján a helyi, területi sajátosságoknak megfelelő részletes szabályok megállapítására, másrészt magasabb szintű jogszabályban nem rendezett társadalmi viszonyok rendezésére. Az önkormányzat által alkotott jogszabály elnevezése önkormányzati rendelet, amely nem lehet ellentétes a Jat. 1.§-ában hierarchikus sorrendben felsorolt magasabb szintű jogszabállyal (gyakorlatilag egyikkel sem, mivel a rangsorban e rendelet foglalta el az utolsó helyet). Továbbá e jogszabály területi hatályát az adott önkormányzat illetékességi területére korlátozza (ezért a „központi” jogszabályokkal szemben partikuláris jogszabálynak is szokták nevezni), majd utalást tartalmaz arra, miszerint az önkormányzati rendelet előkészítésének, megalkotásának kihirdetésének szabályait az Ötv. illetve az önkormányzat szervezeti és működési szabályzata tartalmazza.

 

Az Ötv. azonban a Jat.-hoz képest egyrészt, időben - az önkormányzati rendszert alkotmányosan megalapozó, már említett 1990:LXIII. törvénynél is - később került megalkotásra, másrészt a rendszerváltó parlament a Jat. által felhívott témakörökben már nem feltétlen az 1987-es időszak szemléletéhez igazodó tartalom és szakkifejezések mentén megkívánt igények, elvárások szerinti társadalmi, politikai, szakmai követelmények alapján alkotta meg annak normatív szabályait. Továbbá, figyelemmel arra, hogy e kérdésekben az ésszerűség és a szükségszerűség által is igényelt un. belső jogharmonizáció – az Alkotmányt érintő részek tekintetében 2011. december 31-ig, míg a jogalkotáshoz kapcsolódó kérdések esetében 2010. december 31-ig – nem jött létre, így a szakma - elméleti filozófiája és gyakorlati igényei, valamint a pártpolitikai érdekek sugallta szempontok között vergődve - megosztottá, magára hagyottá és elbizonytalanodottá vált.

 

Az Ötv. a helyi önkormányzatok jogalkotói (szabályozási) hatáskörének megfogalmazásakor, egyrészt – a Chartára is figyelemmel, az Alkotmány vonatkozó rendelkezését megismételve – utal az önkormányzás megvalósulásának objektív kereteire, valamint a szabályozás lehetséges tárgyköreire: „A helyi önkormányzat – a törvény keretei között – önállóan szabályozhatja … a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket”; másrészt a Jat.-ban rögzített szabályok mentén, de más szóhasználattal kijelöli a helyi jogalkotás két irányát: „… törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére …” továbbá „… törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására …”; illetve nevesíti a szabályozási (jogalkotói) hatáskörrel rendelkező önkormányzati szervet: „a képviselő-testület” és az általa kibocsátható jogforrást: „önkormányzati rendelet”. A szakma - és általa a szakirodalom is - az első feltételnek megfelelő rendeletek csoportjának a „szabályozási”, míg a másiknak a „végrehajtási” elnevezést adta. A jogalkotó egységes szóhasználatú megnevezése (képviselő-testület) az Ötv. esetében már nem okozott problémát, mivel a megyei jogú város, a főváros és a megye tekintetében kimondásra került: esetükben a képviselő-testület közgyűlésnek neveztetik. E konkrét szabályokkal a korábbiakban említett ellentmondások azzal jutottak ideiglenesen nyugvópontra, hogy a szabályozási jogosultság ugyan az önkormányzatot (a választópolgári közösséget, a kollektív jogalanyt) illette meg, de mivel az önkormányzás - mint tevékenység - tartalmát adó helyi közügyekben az ellátandó feladat- és hatáskörök címzettje – főszabályként – a képviselő-testület volt - amely igaz kellett, hogy legyen a szabályozási tevékenység esetében is - így a Jat. által „önkormányzati rendelet”-nek nevezett jogforrás kibocsátásának (megalkotásának) egyedüli jogosítottja a már említett képviselő-testület le(hete)tt, amely e hatáskörét azonban másra nem ruházhatta át.

 

A szabályozási és a végrehajtási rendeletalkotás közötti - folyamatos vita tárgyát képező - átjárhatóság, illetve választóvonal határait a jogállamiság érvényesülése végett gyakran az AB vonatkozó határozatai igyekeztek meghúzni. A szabályozási típusú rendeletek esetében ilyen feloldást igénylő kérdés volt például, hogy mit kell (lehet) a „törvény” szóhasználata alatt érteni? Az AB egyik vonatkozó határozata úgy foglalt állás, miszerint a „törvény” alatt az alkotmányosan kibocsátott azon országos szintű jogszabályok értendők, amelyek megalkotásuk időpontjában szabályozhatták az adott tárgykört, azaz önkormányzati rendeletben nem csupán a törvénnyel, hanem az országos szintű normával lefedett társadalmi viszonyok sem szabályozhatók. Ennek értelmében a kérdéses BM rendelet a Jat. szerint „magasabb szintű jogszabálynak”minősül, amellyel az Alkotmány alapján az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes. Ugyanakkor az AB az önkormányzati rendeletek esetében – nevezetesen a fővárosi önkormányzat és a főváros egyik kerületi önkormányzata rendeletei közötti alkotmányossági/törvényességi vita eldöntése kapcsán – arra is rámutatott, hogy mivel a helyi önkormányzás mind a fővárost, mind kerületeit megilleti és az önkormányzatok alapjogai (Alkotmány 44/A.§) egyenlőek, ebből következően a fővárosi közgyűlés rendeletei a képviselő-testületek rendeleteihez képest nem tekinthetők magasabb szintű jogszabályoknak. (Megjegyzendő: mindebből az Ötv. 1994. évi módosítását követően - napjainkig tartó - éles vita keveredett, mivel a módosítás lehetővé tette, hogy a fővárosi közgyűlés feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása végett felhatalmazást adjon a kerületi képviselő-testületnek a rendeletalkotásra.) Egy utólagos visszatekintésben talán megengedhető az a megjegyzés, miszerint napjainkban már (talán) igazolódni látszik - a tárgyalt időszakban egyik volt alkotmánybíró által előadásokon, konferenciákon sokszor hangoztatott azon - prognózis, miszerint „… a magyar jogrendszer abba az irányba fejlődik, hogy perspektivikusan csökken a jelentősége a jogforrási hierarchiának. Ha ugyanis egyértelmű munkamegosztás jönne létre a jogi szabályozást illetően az Országgyűlés, a Kormány, a miniszterek és az önkormányzatok között, akkor a két jogszabály ütközése esetén nem az a döntő, hogy melyik a magasabb szintű, hanem az, hogy melyik jogalkotó szerv sértette meg a másik szabályozási jogkörét. Ez esetben pedig egyáltalán nem biztos, hogy egy önkormányzati rendelet és pl. egy miniszteri rendelet ütközése esetén az utólagos normakontroll nyomán az utóbbi „marad talpon.”.”

 

A végrehajtási típusú rendeletek esetében – amely a felhatalmazás tartalmától függően eredményezhet kötelező vagy fakultatív önkormányzati rendeletalkotást – a felhatalmazást adó „törvény” elnevezésű jogforrás ellenben – az AB egy időben jóval később született határozata alapján – nem értelmezhető kiterjesztően: önkormányzati rendelet alkotására felhatalmazást kizárólag törvény – és az ezzel azonos megítélésű törvényerejű rendelet – adhat; kormányrendelet az önkormányzat szabályozási autonómiáját nem korlátozhatja, rendeletalkotásra szóló felhatalmazás adására nem jogosult. Persze érdekes problémát vet fel a megyei önkormányzat rendeletalkotási jogosultsága is, hiszen mint helyi önkormányzat őt is megilletné a Jat. által biztosított kéttípusú jogalkotás, ezzel szemben az Ötv. erről a kérdésről sajátosan rendelkezik: „Törvényi felhatalmazás alapján a megyei önkormányzat – saját tevékenységi körében – rendeletet alkothat …”. Mindez az AB határozatát értelmezve azt (is) jelent(het)i, amennyiben nem helyi közügyről van szó, úgy a megyei testületnek csak törvényi felhatalmazás esetében van törvényes lehetősége önkormányzati rendelet kibocsátására („magasabb szintű jogszabályokban nem rendezett társadalmi viszonyok rendezésére” nem), viszont, hogy mely jogalkotási tárgykörök minősül(het)nek helyi közügynek azt is a törvény dönti el; azaz – a van sapka, nincs sapka elvet követve – a parlament jogosult arról is dönteni, hogy az adott kérdés a helyi önkormányzat esetében a szabályozási vagy a végrehajtási típusú jogalkotás keretébe tartozzon-e. Mindez, véleményem szerint egyrészt, az önkormányzati autonómia burkolt korlátozásának a lehetőségét, másrészt kellő ok hiányában a helyi önkormányzás tevékenységébe történő behatolás lehetőségét rejti magában, valamint a „… túlszabályozást, éspedig annak is a társadalmi valóságtól elrugaszkodott formái kialakulásának a veszélyét idézi fel.”; miközben az első önkormányzati ciklusban a megyei önkormányzat típusának (területi) mibenlétét, továbbá az Ötv. teljes hatályosulása alatt a települési és a megyei önkormányzati rendeletek egymáshoz való viszonyának lényeges kérdéseit a törvényalkotónak nem sikerült tisztáznia.

 

Végül, a helyi jogalkotással összefüggésben szólni kell még a helyi önkormányzat által - saját működése részletezésére - kötelezően megalkotandó szervezeti és működési szabályzatról, amelyben a testületeknek egyrészt rendelkezniük kell(ett) a Jat. korábban már említett szabályainak végrehajtásáról, másrészt az Ötv. értelmében (is) az önkormányzati rendelet kihirdetésének adott önkormányzatnál alkalmazott módjáról és formájáról. E kötelező feladat végrehajtása azonban a szakma gyakorlóit - a Jat., és az Ötv. hatályos szövege közötti ellentmondás miatt - dilemma elé állította. A Jat. ugyanis - az önkormányzatok esetében is - „Határozat”gyűjtőelnevezéssel az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé sorolja az adott szervezet által irányított szervek feladataira, valamint a saját működésükre alkotott szabályozó aktusokat, amelyek ennek következtében nem tekinthetők jogszabálynak. Ezzel szemben az Ötv. egyértelműen rendezi e szabályozó aktus címét (elnevezését) – szervezeti és működési szabályzat – tartalmát – a képviselő-testület működésének részletezése – jogforrási jellegét – önkormányzati rendelet (amely a Jat. értelmében jogszabálynak minősül) – elfogadásának szavazati arányát – az ülésen jelenlévő képviselők kétharmadának (igenlő) szavazata –; ellenben nem szól a megalkotás határidejéről és az önkormányzati rendeletek megjelölésének tartalmi és formai követelményéről. Ez utóbbi kérdéseket ugyan „igyekszik” rendezni a jogszabályszerkesztésről szóló IM rendelet – meg az egységes gyakorlat kialakításának segítése végett kiadott IM irányelv – de e jogforrási szint a már fentiekben idézett AB határozat értelmében a helyi önkormányzatok részére jogszabályi felhatalmazást nem adhatott, feladat- és hatáskört nem határozhatott meg. Ráadásul e két jogszabály (a Jat. és az IM rendelet) normaszöveg tartalmát - a Jat. AB általi megsemmisítéséig (2010. december 31.) - hatályosulásuk több mint tíz éve alatt nem sikerült az Alkotmánnyal harmonizálni (alkotmányosan összhangba hozni). Ezt bizonyítja a Jat. – nem tudni kinek a felhatalmazása alapján a – Magyar Közlöny 2007/106. szám VI. rész „Közlemények, Hirdetmények” rovatban közzétett – 2007. április 6-tól – hatályos módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt szövege is, amely szerint (alkotmányosan) a jogalkotó szerv megnevezése önkormányzat helyett még mindig a tanács, az általa alkotott jogforrás elnevezése pedig önkormányzati rendelet helyett továbbra is tanácsrendelet stb. E közzététellel a Jat. körüli – jogalkotói-jogalkalmazói-jogkövetői – káosz mintegy szentesítődött, amelynek a Jat. megsemmisítésével az AB (2009-ben) csak több mint egyéves késéssel és csak részben vetett végett, tekintettel arra, hogy a megsemmisítés csupán 2010. december 31. napjával lépett hatályba, másrészt a Jat. végrehajtásaként kiadott IM rendeletről említést sem tett. A jogállamiság érvényesülésének és feloldásának e sajátos képtelenségét találóan kommentálja az AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolás egyik megjegyzése és végkövetkeztetése: „Így a Jat.-nak a Magyar Közlönyben közzétett egységes szerkezetbe foglalt szövege cinikus kompilációnak tekintendő.” „Figyelemmel a Jat. jelenlegi tartalmára – álláspontom szerint – az sem eredményezte volna a jogbiztonság követelményének sérelmét, ha az AB a törvényt azonnali (ex nunc) semmisítette volna meg.”

 

A helyi önkormányzati autonómia szabályozási jogosultsági jogkörébe tartozó jogalkotói tevékenység alkotmányos kereteit a helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés zárja le és teszi jogállamivá (a Charta államigazgatási felügyeletről tesz említést, amelyben az e jogosítvány gyakorlásával felhatalmazott szerv beavatkozása arányban kell, hogy legyen a védeni szándékozott érdekek fontosságával és csak az önkormányzati tevékenység törvényességének és az alkotmányos elvekkel való összhangjának vizsgálatára irányulhat). A magyar szabályozás – a Chartabeli felügyelethez képest – egy „enyhébb” fokozatot vezetett be: a törvényességi ellenőrzést, amelynek Alkotmány szerinti általános jogosítottja a Kormány, aki ezt a hatáskörét a belügyminiszter közreműködésével a köztársasági megbízott útján gyakorolja. E törvényességi ellenőrzés elégtelensége és hatékonyságának gyengesége azonban igen hamar kiderült. Az említett jogkört ténylegesen ellátó köztársasági megbízott ugyanis csupán arra volt feljogosítva, hogy a törvénysértést észlelve határidő tűzésével felhívja a jogsértő képviselő-testületet annak megszüntetésére. A felhívott testület köteles volt a felhívásban foglaltakat megvizsgálni és a megadott határidőn belül tett intézkedéséről vagy egyet nem értéséről a felhívást kibocsátó köztársasági megbízottat írásban tájékoztatni, aki a tájékoztatóban kapott válasz tartalma alapján mérlegelési jogkörében eljárva dönthetett a válasz elfogadásáról vagy - önkormányzati rendelet esetében - a továbbra is fennálló törvénysértés miatt kezdeményezhette az AB-nél a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését. Tekintettel azonban arra, hogy az AB-t az eljárás lefolytatására és a döntés meghozatalára törvény által megállapított határidő nem kötelezte, a törvénysértő önkormányzati rendelet végrehajtásának felfüggesztésére viszont a köztársasági megbízott nem volt feljogosítva, aminek következtében - AB döntés hiányában - e rendeletek hatályosultak, a rájuk alapított jogügyletek pedig teljesedésbe mentek, amelyek legtöbbször utólag jogilag már orvosolhatatlanná váltak. E – a törvényhozó által – nyitva hagyott „kiskapu” miatt jelentős jogi és erkölcsi sérelem érte a mindenkori alkotmányos jogállam intézményét, amelynek megszüntetésére (a kiskapu becsukására) a hatályos alkotmány alapján 2011. december 31. nem született megnyugtató megoldás (véleményem szerint azt követően sem).

 

Magyarországon a helyi önkormányzatok a fentiekben vázolt jogállami keretek között - a jelen visszatekintésben csak vázlatosan részletezett problémák mellett - kezdtek hozzá a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választása – 1990. szeptember 30. – napját követően – sok településen már az első forduló után – az alakuló ülések összehívásának és lebonyolításának előkészítéséhez. E folyamatban számukra a legelső jogállami követelményt a szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ) – keretében a jogszabály (önkormányzati rendelet) alkotással összefüggésben a Jat. és az Ötv. által kijelölt kötelező feladatokra vonatkozó rendelkezések – megalkotása jelentette. Lényegében e jogalkotói tevékenység során kerültek a helyi önkormányzatok képviselő-testületei először közvetlen „ismeretségi” kapcsolatba a jogállam „láthatatlan” de betartandó íratlan szabályaival; a jogharmonizáció általános és sajátos fogalmával, gyakorlati követelményeivel, realizálása két meghatározó eszközének – a dereguláció és a reguláció – idő diktálta gyors együtt alkalmazási kényszerével; amely az 1990-1994 közötti időszakban elsődlegesen a helyi (tanácsi-önkormányzati) rendeletek tartalmának és a központi szervek jogalkotási „termékeinek” a jogállam keretén belül történő un. „belső” jogharmonizációjának biztosítását jelentette.

 

E kötelező tevékenység teljesítése során került sor először - a rendszerváltozással azonban szinte egy időben - a különböző (párt)politikai indíttatással rendelkező választott képviselőkből álló helyi közhatalommal és szabályozási (jogalkotói) hatáskörrel felruházott autonóm önkormányzati testületek - szabadjára engedett és gyakran fantáziájuk által vezérelt, korlátokat alig ismerő elképzeléseinek - és a jogállami, pénzügyi, illetve konkrét feladat- és hatáskörök határaira a figyelmet felhívó, de egyben a végrehajtásról gondoskodni köteles szakapparátus közötti (majdnem rendszeressé váló) összeütközésekre, amelynek rémisztő eredményeivel szemben a - később hatályba léptetett és a zsákmányrendszerrel szemben a kiszámítható és védelmet garantáló szakmai karriert középpontba állító - köztisztviselői törvény (Ktv.) sem volt képes hathatós védelmet biztosítani. Úgy tűnt, a társadalmi-jogi átalakulás eseményeinek gyorsasága és nagysága váratlanul és szakmailag felkészületlenül érte egyrészt az önkormányzatok - jogászi-igazgatási tevékenységét ellátó - személyi állományát, másrészt a helyi önkormányzatok törvényességét ellenőrző - a magyar igazgatási rendszer jogfolytonosságába beilleszkedni nem tudó - új és erőtlen eszközökkel felvértezett köztársasági megbízotti jogintézményt, amelynek lényegi megértését zavarta az Ötv. indokolásában olvasható, de összefüggéseiből gyakran kiragadva és leegyszerűsített formában idézgetett és hangoztatott „állami törvényességi felügyelet”mondatrész. Harmadrészt pedig a mindezt felismerő, intézményesített és kötelezővé tett képzési, továbbképzési, tapasztalatszerzési formák csak késve indultak be.

 

A fentiekben körvonalazott jogállami keretek között indult meg a helyi önkormányzati autonómia „jogharmonizációs tevékenységének”első, un. befelé irányuló sajátos szakasza, amelyben a kezdetekkor - a dereguláció-reguláció eszközrendszerből - a dereguláció volt a hangsúlyosabb. A korábbi – tanácsi – időszak joganyagát egyrészt le kellett „bontani” (jogállami módon és eszközökkel), hatályon kívül kellett helyezni más jelentős, pedig részük módosításra, aktualizálásra szorult. Az első esetben a helyi jogalkotásban e folyamat a deregulációt igényelte, de gyakran a két „szabályozási forma” (dereguláció, reguláció) együtt és egy időben (is) jelentkezett. Ugyanakkor - ebben az első időszakban - az önkormányzatok a társadalmi átalakulás részeseként kénytelenek voltak nagy számban un. „elsődleges hatáskörben” eljárva is rendeleteket alkotni és kihirdetni. E hatalmas jogalkotói munka a hirtelen jött leterheltség által előállt problémák mellett előhozta azokat a hiányosságokat is, amelyek úgy a képviselő-testületek, mint az őket „kiszolgáló” szakmai apparátus jogalkotói munkában való járatlanságával, felkészültségbeli, illetve a szakmai ismeretek hiányával függtek össze.

 

A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek 1990. szeptember 30-ától december 31-ig történő fokozatos megválasztásával együtt megkezdődött a törvény által határidőhöz kötött képviselő-testületek (közgyűlések) alakuló üléseinek előkészítése és megtartása, továbbá a törvény által előírt kötelező feladatok végrehajtása. E munkálatok segítéseként – időben talán kissé megkésve – a Belügyminisztérium kiadott egy jogszabálygyűjteményt és annak mellékleteként két módszertani segédanyagot (szempontok, illetve útmutató) az SZMSZ-ek helyi megalkotásához, melyben hangsúlyozta „… a módszertannak nem célja, hogy a szakmai összesítő szerepében tetszelegjen. A módszertanban mindenki a saját egyéni véleményét és „tévedését” ajánlja továbbgondolásra a több ezer helyi Szabályzatot előkészítők számára. A módszertan az önálló helyi gondolkodás megindulását és nem annak helyettesítését kívánja megoldani.” ”Az önálló gondolkodás és cselekvés” - a választott tagokból álló képviselő-testületek esetében - azonban már e dokumentumgyűjtemény megjelenését megelőzően megkezdődött: bár a törvény kifejezett rendelkezése szerint „A megszűnő tanács és szervei jogutódja a helyi önkormányzat.” A képviselő-testületek egy része a hatályos korábbi (tanácsrendeletben foglalt) SZMSZ rendelkezéseit - a jogállami követelmények ellenére - figyelmen kívül hagyva, azt egyszerűen félretéve, avagy testületi határozattal hatályon kívül helyezve kezdett hozzá alakuló ülésének megtartásához. Mások nem voltak képesek az alakuló ülésen e kérdésben döntést hozni, illetve legfeljebb egy ideiglenes bizottság felállításáig jutottak el. Sok képviselő-testület pedig az e témában megkövetelt minősített többség (az ülésen jelenlévő képviselők kétharmadának szavazata) hiánya miatt nem tudott több hónapig érvényes rendeletet alkotni, ezért többen, amiben sikerült megállapodniuk – ülésezés, ülésvezetés, rendeletalkotás, bizottsági struktúra stb. – azt „ideiglenes SZMSZ-nek” elnevezve alkalmazták. Jó néhány testület – a törvényi határidő hiányára hivatkozva halogatta a szabályzat elfogadását, de volt olyan is, amely – a ciklus közepét elhagyva sem tudott dűlőre jutni az SZMSZ kérdésében; hiányában viszont törvénytelenül működött, melynek megszüntetésében a köztársasági megbízottak nem tudtak eredményt elérni az AB-hez történt fordulásuk ellenére sem. A kérdésben állást foglaló AB egyik határozatában kimondta, miszerint „… az a tény hogy a jogalkotó hatáskörrel bíró szerv elmulasztja, valamely jogi szabályozást igénylő kérdés szabályozását csak akkor alapozza meg az AB hatáskörét, ha a jogalkotói mulasztás eredményeként alkotmányellenes helyzet áll elő.”Az AB ugyanakkor megállapította, hogy a szervezeti és működési rend szabályozásának elmulasztása alkotmányellenességet idézett elő. Egy másik határozatában viszont az AB azt emelte ki, hogy „A képviselő-testület követhet el alkotmányellenes mulasztást az által, ha a feladat elvégzéséhez ésszerűen szükséges időtartam alatt nem alkotja meg a szervezeti és működési szabályzatát, nem nevez ki jegyzőt, vagy nem hozza létre hivatalát. Az ilyen mulasztás megszüntetése azonban az Alkotmány 19.§(3) bekezdés l) pontja, az Ötv. 93.§(2) bekezdés, 95.§ b) pontja, 96.§ b) pontja és a 99.§ (2) bekezdés c) pontja, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXIII. törvény 49.§-a alapján lehetséges.”

 

A BM által kiadott segédanyag mellékletét képező „módszertani útmutató” a segítség mellett azonban magában hordozta (előre vetítette) - annak sablonként történő alkalmazása, nemkülönben a más önkormányzatoktól átvett (megkapott) rendeleteknek mintaként való automatikus követése (másolása) esetén - a jogalkotási folyamatban rejtőzködő, előfordul(hat)ó veszélyek előbukkanását is. Erre vezethető vissza, hogy például egyes testületek esetében olyan kérdések is szabályozásra kerültek, amelyek az adott önkormányzatnál nem fordultak elő (településrészi önkormányzat), vagy nem kellett volna létrehozni (a pénzügyi ellenőrző bizottságot a kétezer lélekszám alatti településen), illetve a képviselők jogai esetében az Ötv. által nem ismert, de a módszertani anyagban javasolt interpelláció intézményére alkotott helyi szabályok összekeveredése és szembekerülése az Ötv. szerint nevesített felvilágosítás kérés kötelezően alkalmazandó törvényi rendelkezésekkel.

 

Nem segítette elő sem a szakszerűség sem az áttekinthetőség igényét, ennek következtében gyakran a jogállami garanciák egyikének a jogbiztonság követelményének megsértéséhez is vezetett a BM anyag által javasolt azon megoldási mód, amely szerint „…célszerű helyileg egybeszerkeszteni az Ötv. (és más törvények), valamint az adott helyi Szabályzat rendelkezéseit. Így a helyi képviselő és minden helyi érdeklődő összefoglalt anyagból, egy forrásból keresheti ki a helyi közösség önkormányzata szervezetének és működésének alapvető szabályait.” E gyakorlatot önmagában az AB nem minősítette alkotmányellenesnek, de több határozatában felhívta a figyelmet e módszer sebezhetőségére is: amennyiben a vonatkozó törvényi szabályt az önkormányzati rendelet hiányosan, pontatlanul, kiegészítve, példálódzva, megmagyarázva stb. veszi át, avagy a kétféle jogforrási szöveg összekeveredik a helyi jogszabályban. Az Ötv. és az SZMSZ szabályainak egységes szerkezetbe foglalása, egyrészt a szabályzat megalkotásakor okozott némi problémát tekintettel arra, hogy a törvény szövege nem igényelt testületi szavazást (megerősítést), míg az SZMSZ aktuális tartalmának érvényességéhez kétharmados többségre volt szükség, amelynek hiányában az ún. egységes szerkezetű normaanyagban egyes témáknál éppen a helyi szabályok hiánya okozott némi zavart különösen akkor, ha a kétféle jogforrás szövege azonos módon és betűtípusban került megjelenítésre. Másrészt, a későbbiekben - ez a megoldási mód - az Ötv. módosítása esetén – még akkor is, ha az a helyi szabályokra nézve nem volt közvetlen kihatással – kényszerként idézte elő az egységes szerkezetű joganyag módosításának szükségességét, amelyet azonban felhatalmazás hiányában a jegyző nem végezhetett el, a feladatot viszont a testület nem volt hajlandó ülése napirendjére venni, amiknek következtében a korábban kiadott (kézbe adott) „mű” egy idő után hasznavehetetlenné, zavaró tényezővé vált. A segítő szándékú módszertani ajánlás túlzott jogalkotói félreértése miatt - nem kevés esetben - az SZMSZ-ben olyan társadalmi viszonyok is szabályozást nyertek, amelyek tárgyuk következtében önálló rendeletet igényeltek volna, például: a település jelképei; a helyi kitüntetések, díszpolgári cím adományozása; a képviselők tiszteletdíja, természetbeni juttatásai; meghatározott önkormányzati vagyontárgy, vagyonrész elidegenítése, megterhelése, vállalkozásba adása; a helyi népszavazás és népi kezdeményezés feltételei, eljárási szabályai stb.

 

A helyi jogalkotás esetében általános problémát okozott a helyi jogalkotó hivatalos megnevezését és az általa megalkotott normacím tartalmi összetevőit meghatározó törvényi (központi) szabály hiánya is. Ezekben a kérdésekben ugyanis sem az Alkotmány sem a Jat. sem az Ötv. nem adott konkrét eligazítást. A két, utóbb említett törvény e kérdések részletezését – a korábbiakban már tárgyaltak szerint – az SZMSZ szabályozási tárgykörébe utalta. Részletező központi jogszabályként ugyan ott lett volna a Jat. végrehajtására kiadott - a jogszabályszerkesztésről rendelkező - 12/1987. évi (XII.29.) IM rendelet, de ennek – mint törvénynél alacsonyabb szintű jogforrásnak a – kötelezőségét a helyi önkormányzatok nem fogadták el azzal az indokkal, miszerint a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört csak törvény állapíthat meg. Mindennek következtében e témakörnek az önkormányzati autonómia sokszínűsége lett a „sajátja”, azaz egységesen követett gyakorlat az Ötv. hatályosulása időtartamának jelen dolgozat naptári lezárásáig (2012. január 31.) nem alakult ki. A szabályozási (jogalkotói) jogkör jogosítottjának megnevezése tekintetében – a fentiekben, az önkormányzás jogalanyánál kifejtettek egy részére, valamint az említett IM rendelet 1.§ (1) bekezdésében, valamint a BM Módszertani útmutatójának I/1. pontjában foglaltakra és a felsőoktatás mérvadó szakkönyveiben írtakra is figyelemmel – a gyakorlatban az alábbi formula vált meghatározóvá: a település hivatalos neve/utalás az önkormányzati jogállásra/a jogalkotói hatáskörrel felruházott szerv elnevezésére [azaz: XY község/város/főváros Önkormányzat(a) Képviselő-testülete(ének) vagy Közgyűlése(ének)]. Ezt követte a kibocsátott jogforrás/állami irányítás egyéb jogi eszközének évente 1-től újrakezdődő – a két jogforrást ránézésre is megkülönböztető/elkülönítő – folyószámozása/adott évszám, majd zárójelben a kihirdetés/közzététel (hónapja és napja), valamint a jogforrás (kibocsátó) jellegére utaló rövidítés [azaz: 13/1991.(I.5) Ör. vagy Kt.r. avagy Kgy.r.; illetve 112/1992.(I.23.) Öh. vagy Kt.h. avagy Kgy.h.]. A jogforrási aktusok folyamatos sorszámozásának meghatározásánál az önkormányzati SZMSZ-ek igyekeztek eleget tenni azon követelménynek, hogy a rendeletek és a határozatok már ránézéssel is elkülöníthetők legyenek: így aztán akadt aki a rendeleteket római, míg a határozatokat arab számmal (különcködők); mások a megkülönböztetés végett a határozatok sorszámozását arab 101-el kezdték; illetve voltak akik a rendelet esetében az arab sorszámot törték az évszámmal, míg a határozatnál - ezt fordítva alkalmazva - az évszámot törték az arab sorszámmal (ez utóbbi megkülönböztetés nem bizonyult szerencsés megoldásnak). Az egyes önkormányzati jogforrási aktusok esetében az elmúlt több mint húsz év alatt a legnagyobb zavart a kihirdetés/közzététel zárójelben szereplő dátumának értelmezése és alkalmazott gyakorlata okozta, mivel a helyi önkormányzatok jelentős hányada – nem követve és igazodva a jogszabályi (IM) előírás követelményéhez – a zárójelben az adott aktus kihirdetési/közzétételi dátuma helyett a jogforrási aktust megalkotó/meghozó testületi ülés időpontját tünteti(tte) fel. A zárójelet követő jogalkotói rövidítés tekintetében az önkormányzati gyakorlat kétféle megoldás közül választott, vagy az aktus rövidítését jelölte (önkormányzati rendelet/határozat: Ör., Öh.) avagy a jogalkotói hatáskör címzettjére (képviselő-testület/közgyűlés) és az általa kibocsátott aktusra (rendelet/határozat) utalt a rövidítéssel (Kt.r.,Kgy.r.; Kt.h, Kgy.h.). Végül a kibocsátott jogforrási aktus – tartalmával egyező/arra utaló – megnevezése zárta a megjelölés rendjét. Az AB jellemzően az ismertetett jelölés alkalmazott gyakorlatába nem igen szólt bele talán egy konkrét esetet kivéve, amikor a főváros egyik kerülete a megalkotott és kihirdetett SZMSZ-ben az adott fővárosi kerület közigazgatási helynevéből elhagyta a fővárosi kerületre utaló római sorszámot, illetve a kerület hivatalos megnevezésében a kerület városrész elnevezése megelőzte a kerület hivatalos római sorszámát. (E hibás, alkotmányellenes megjelölésről szóló SZMSZ rendelkezést az AB egyébként megsemmisítette.)

 

Megosztotta a helyi önkormányzatok választott képviselőit és a polgármesteri hivatalok jegyzőit, illetve szakirányú végzettségű köztisztviselőit a preambulum kérdése is: tartalmazzanak-e az önkormányzati rendeletek preambulumot vagy sem, s ha igen akkor mi legyen annak tartalma. Tekintettel arra, hogy e kérdésről egyetlen központi jogszabály sem rendelkezik és a már említett Módszertani útmutató sem tett rá utalást, a kialakult gyakorlat azt mutatta, hogy az SZMSZ kivételével a megalkotott önkormányzati rendeletek nem igen éltek e lehetőséggel. A preambulumot azonban – különösen az SZMSZ-ek esetében – a legtöbb önkormányzat félreértelmezve töltötte meg tartalommal. Pedig az irányadó szakirodalmak e kérdésben nagyjából azonos tényezőkre helyezték a hangsúlyt: „… a preambulum, amely a jogszabály megjelölését követően a bevezető rész előtt helyezendő el rövid, ünnepélyes hangvételű utalás a helyi jogalkotás jogpolitikai céljaira, az alapul vett fontosabb elvekre (de nem vetíti előre a tételes szabályozás tematikus tartalmát).” Az SZMSZ-ek jelentős hányada a preambulumban az adott település országon belüli elhelyezkedésének rátáját, fejlődéstörténetét, illetve a település fontosabb nevezetességeit tartotta fontosnak rögzíteni (mások minderről - preambulum hiányában - a Bevezetőben szóltak).

 

Ugyancsak viták középpontjában áll(t) az un. Bevezető kérdése is: legyen, ne legyen; ha van, akkor az része-e a szabályozásnak vagy sem; igényel-e önálló nevesítést vagy sem; mely elemek képezik a tartalmát; amennyiben a bevezető a rendelet részét képezi úgy tagolására milyen szabályok az irányadók stb.? A szakma gyakorlói abban egyetértettek, amennyiben a rendelet jellege végrehajtási típusú, úgy – preambulum hiányában – a „Bevezető” annyiban nélkülözhetetlen, hogy a felhatalmazó jogszabály benne pontosan rögzítésre (meghivatkozásra) kerülhessen, de hogy e szövegrész fölött a „Bevezető” alcímként való nevesítése szükséges-e vagy sem abban - mint ahogyan szerkezeti tagolása tekintetében sem - ma sincs egyetértés. Legalább ilyen „színes” a témával foglalkozó szakirodalom is: „A rendelet bevezetővel és e nélkül is alkotható. Alkalmazása akkor kívánatos, ha a rendelet – tárgya szerint – széles címzetti kört érint, s a tervezet mellé nem készül indokolás. Amennyiben a rendelet megalkotására felsőbb utasításra, ajánlásra vagy felhatalmazásra kerül sor, úgy ennek tényét a bevezetőben mindig fel kell tüntetni, pontosan megjelölve az utasítást, felhatalmazást, ajánlást tartalmazó forrást.” ”A bevezetőben célszerű utalni – ha ilyen volt – a széleskörű társadalmi és szakmai előkészítésre is. Ha a rendelet tárgya szerint elkerülhetetlen a szakkifejezések, jogi műszavak használata, úgy ezek tartalmát tisztázni lehet a bevezetőben is. Amennyiben a rendelet más jogszabály módosítására irányul, a módosított korábbi rendelet megjelölését kifejezetten fel kell tüntetni a bevezető részben és taxatíve fel kell sorolni az esetleges korábbi módosításokat is, de ott is ahol valamelyik először fordul elő. A rendelet bevezetőjében (ennek hiányában első szerkezeti egységében) kell egyértelműen meghatározni a rendelet személyi és tárgyi hatályát.” Ez utóbbi három mondatban említett kérdéseket azonban – mivel esetükben már a rendelet normatív szerkezeti egységébe tartozó kérdésekről van szó – véleményem szerint, célszerűbb a „Bevezetés” helyett inkább az un. „Általános rendelkezések” (kérdések) alcím alatt részletezni. Persze az sem ment ritkaságszámba, hogy a nem kellő körültekintéssel megalkotott rendeletekben a felhatalmazást biztosító jogszabály meghivatkozása felületesre sikeredett: gyakran csak a felhatalmazó jogszabály - ráadásul hivatalostól eltérő - rövidítése került feltüntetésre; avagy a meghivatkozott felhatalmazó jogszabály megjelölése (címe, száma) volt pontatlan vagy hiányos, illetve csupán a felhatalmazó jogforrás típusára (törvény, törvényerejű rendelet) történt utalás.

 

A fentiekben említettek mellett azonban az önkormányzati rendeletek „minősége” elsősorban a rendelkező résszel szemben - a „szakma” által - támasztott tartalmi és formai követelmények be(meg)tartásától függ. Érdemes tehát e kérdéskör tárgyalása elején iránytűként felidézni két AB határozat egy-egy vonatkozó elvi megállapítását: „A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.” „Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények.” „… a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.” A tárgyalt időszakban alkotott önkormányzati rendeletek szabályozási tartalmából viszont gyakran visszaköszönt a felkészületlenség, a szakmai hozzáértés hiánya, az önkormányzati autonómia határainak kiterjesztett értelmezése, a pártpolitikai elvek és szempontok jogszabályi tartalommá való transzformálásának kényszere is.

 

Mindennek következtében a szabályozási tartalom gyakori hibái között volt számba vehető: a szabályozás általánossága (semmitmondósága), dagályossága esetleg a keretszerűség szélessége miatti üresség vagy mindennek az ellenkezője a túlzott részletességű (kazuisztikus) megoldás; egyes esetekben a szabályozási tárgy hiánya vagy kihámozhatatlansága is sokat rontott a jogszabályi „minőségen”. Ugyanakkor sajnos tetten érhető volt a hatáskör hiányában történt szabályozás; a személyi és tárgyi hatály kérdéseinek jogszabályon belüli szétszórt tárgyalása; továbbá a szabályozási elv és logika - például: az egyes szám használatának; a jelen idő alkalmazásának kötelezést, parancsot való kifejezésének félreértelmezése; a töltelék szavak, határozatlan (gumi) jogfogalmak alkalmazása és a jogszabály tartalmi felépítésében az általánostól, a sajátoson, a különösig (egyesig) történő haladási irány szükségessége - követelményének nem kellő ismerete, illetve összekeverése vagy felcserélése; az azonos vagy egymáshoz közeleső helyi társadalmi viszonyoknak egyazon rendeletben való rendezése elvének figyelmen kívül hagyása; egyes rendelkezések megfogalmazásánál a magyar nyelv szabályaival történő szembekerülés (az adott rendelkezés legyen világos, és közérthető), illetve nem érvényesült az ugyanarra a fogalomra ugyanazon kifejezés vagy a gyűjtőfogalmaknak az általános gyakorlat szerinti, valamint a számjegyek vagy azok betűkkel való kiírása, a mértékegységek, pénzösszegek (legalább egyazon rendeleten belüli) egységes használatának követelménye; továbbá az sem volt ritka, hogy a rendelkező részi regula az indokolásba, míg az indokolás egy-egy részletező magyarázata a rendelkező részben jelent meg; szakmai ellentáborokat kovácsolt annak eldöntése is, hogy például mi kerüljön egy adott önkormányzati rendelet mellékletébe vagy függelékébe, illetve milyen tartalmú jogviszony köti össze a rendeletet mellékletével és/vagy függelékével (a függeléket ugyanis a gyakorló szakma egyes képviselői nem tekintik/tekintették az adott jogszabály szerves részének, csupán annak „csatolmányának” minek következtében az időközben bekövetkezett változásokat a jegyző a saját jogán is keresztülvezethette, míg a mellékletet annak tartalmi változása esetén a testület elé kellett terjeszteni az adott rendelet módosítása végett). Vitát képezett az is, miszerint a jogszabályban alkalmazható-e lábjegyzet vagy sem, s ha igen, akkor annak tartalma, milyen követelményeknek kell, hogy megfeleljen.

 

A formai hiányosságok körébe a helyi jogszabály világos szerkezeti elkülönültségének (általános, részletes, záró rendelkezések), illetve annak „kitapinthatóságának” hiánya, valamint belső logikai tagolatlansága volt sorolható. Az áttekinthetőséget garantáló logikus tagolás [rész, cím, fejezet, szakasz (§), bekezdés, pont, alpont, francia bekezdés] következetes alkalmazása a megalkotott önkormányzati rendeletek sokaságán belül csupán a kisebbik résznek volt sajátja. Jó néhány helyi jogszabály belső tagolása a sorszámozott § helyett inkább a régies Cikk vagy a „különcködő” Szakasz elnevezést követte.

 

A jogszabály végén, a „záró rendelkezések” között, kötelező rendelkezésként írta elő az IM rendelet, miszerint a megalkotott jogszabályban rendelkezni kell a jogszabály hatálybalépéséről, konkrétan megjelölve annak évét, hónapját és napját. Meg kell azonban jegyezni, az IM rendelet csak kivételesen „engedte meg” a jogalkotónak a jogszabály kihirdetése napján történő hatálybalépés kimondását/alkalmazhatóságát (amely időpont, kimondása esetén önkormányzati rendelet tekintetében meg kellett, hogy egyezzen az SZMSZ-ben meghatározott helyben szokásos módon történt kihirdetés hónapjával és napjával); egyben javasolta az IM rendelet, hogy a jogszabály hatálybalépésére rendszerint a (megalkotást követő) hónap 1-jével kerüljön sor. Az önkormányzati testületek - a már említettek szerint - ugyan a miniszteri rendeletet, mint rájuk kötelező érvényű szabályt kimondó jogforrást nem ismerték el, de az említett kérdéseket – a Jat. és az Ötv. alapján – igyekeztek az SZMSZ-ben elfogadható módon szabályozni. Mindennek ellenére az „igyekezet” a gyakorlatban több ellenmondást is generált: egyrészt a kihirdetés értelmezése tekintetében, másrészt a kihirdetés ideje és a hatálybalépés időpontja közötti időintervallum nagyságának meghatározását illetően, harmadrészt a kihirdetés helyben szokásos hivatalos módjának és formájának egyértelmű megfogalmazásával összefüggésben. Az említett problémák rendezését megelőzően az első feladatot annak - a helyi önkormányzatokkal számon kérhető követelményként való - megértetése képezte, miszerint az IM rendelet nem helyi közügyben az önkormányzat részére feladat- és hatáskört megállapító jogszabály, hanem olyan magasabb szintű jogforrás, amellyel sem a szabályozási, sem a végrehajtási típusú önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes, amelynek rendelkezéseit az SZMSZ nem kerülheti meg, azzal ellentétes vagy azt szűkítő szabályt nem alkothat, illetve az előírt kérdésben a kötelező szabály megalkotását nem odázhatja el.

 

A már említett problémákat sorba szedve először arról kell szólni, miszerint az SZMSZ-ek - a Jat. és az IM rendelet szabályaival egyezően - ugyan kötelező tartalmi elemként határozták meg, hogy mit kell a kihirdetés dátumának tekinteni, nevezetesen azon naptári évet, hónapot és napot, amelyen a megalkotott érvényes rendelet az SZMSZ-ben szabályozott módon és formában kihirdetésre került, de a gyakorlat ezen jó néhány helyi önkormányzatnál és nem egy alkalommal túllépett és a kihirdetett rendeleten a kihirdetés dátumaként – mindennek ellenére – mégis a rendelet megalkotásáról érvényes döntést hozó testületi ülés hónapját és napját tüntette fel. E jogsértő gyakorlattal szemben a köztársasági megbízottak - négyéves funkcionálásuk ideje alatt - ugyan igyekeztek fellépni, de tevékenységük nem sok sikerrel párosult. Pedig az így előállt helyzet nem csupán azért minősült törvénysértőnek, mivel az szembement az IM rendeletben foglaltakkal, hanem azért is, mert a testület legtöbbször a jegyzőt hatalmazta fel arra, hogy - az ülést követően - a megszavazott rendelet végső formába „öntéséről”, szövegének a magyar nyelv szabályainak megfelelő pontosításáról, majd kihirdetésről - az SZMSZ szabályainak megfelelő módon - gondoskodjon. E gondoskodás „megvalósulása” azonban nem előzhette meg az ülésről kötelezően készítendő jegyzőkönyv elkészültét, annak a polgármester, a jegyző, s az un. (az SZMSZ-ek rendelkezései által meghatározott számban és módon - az ülésen részt vett képviselők közül - kötelező jelleggel kiválasztott) jegyzőkönyv-hitelesítők aláírásának megtörténtét, mely munkálatok elvégzésére még az Ötv. is maximum nyolc napot határozott meg, de mindez az esetek többségében 15-30 napnál előbb ténylegesen sosem realizálódott. Mindennek következtében a rendelet testületi megalkotásának napján történt kihirdetése és egyben hatályba léptetése egyetlen esetben sem volt törvényesnek tekinthető. Még azzal együtt sem, hogy voltak olyan képviselő-testületek, amelyek az Ötv. rendelkezésének szó szerinti szövegére hivatkozva vallották, hogy a jegyzőkönyvnek csupán a határozatokat kell tartalmaznia, melynek következtében az előírásnak megfelelően elfogadott rendelet az ülés végén jogszerűen kihirdethető és (akár) hatályba is léptethető. Ezzel az okfejtéssel az önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzést ellátó köztársasági megbízottak nem értettek egyet tekintettel arra, hogy álláspontjuk szerint az Ötv. általános szóhasználatában a képviselő-testület akaratnyilvánításaként a döntés mint gyűjtőszó jelenik meg, amely alatt a rendelet és a határozat is értendő, hiszen mindkettő a testület ülésén a vitát követően szavazással születik meg és amely „döntéseket” a jogállamiságból levezetett jogbiztonság követelménye alapján a jegyzőkönyvnek vagy nagyobb terjedelem esetén a megszületett döntés hiteles szövegét a jegyzőkönyvhöz csatolt mellékletnek kell szó szerint tartalmaznia, amely mellékleteket a jegyzőkönyvvel együtt szükséges a törvény által előírt határidőn belül a köztársasági megbízotthoz megküldeni. E vitát végül is az Ötv. 1994. évi módosítása zárta le, amely a képviselő-testület működése alcím alatt a 12.§-t kiegészítő új (6) bekezdésében egyértelműsíti a döntés szó jelentéstartalmát: „A képviselő-testület döntéseit (határozat, rendelet) nyílt szavazással hozza.”

 

Az önkormányzati SZMSZ-ek jelentős számú többsége az önkormányzati rendeletek azonnali (kihirdetése napján történő) hatálybalépés kimondásának megtiltása helyett a Jat. vonatkozó szabályát átemelve arról tartalmaztak rendelkezést, miszerint „A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.” ezen óhaj ellenére a gyakorlat azonban igen gyakran azt igazolta vissza, hogy a rendelet hatálybalépésének napjaként – a szükség törvényt bont elve alapján – mégis csak a megalkotás/kihirdetés időpontja került meghatározásra. Ezen esetekben a képviselő-testületek a törvényességi jelzéssel szemben azzal „védekeztek” hogy az SZMSZ, a hatálybalépés e módját nem tiltja és konkrétan azt sem írja elő, hogy a kihirdetés és a hatálybalépés időpontja között minimum mennyi időnek kell eltelnie. Arra is volt példa az első önkormányzati ciklusban, hogy a testület még a jegyzőkönyv elkészültét sem volt hajlandó kivárni és a jegyzőt utasítva úgy döntött, hogy a megalkotott rendeletmódosítás - a testületi ülés időpontjának (hónap, nap) feltüntetésével - azonnal kerüljön kihirdetésre és a kihirdetése napján hatálybalépésre. A visszaható hatály kérdésében is adódtak problémák annak ellenére, hogy a Jat. kategorikusan a visszaható hatály tilalmát fogalmazta meg. Ennek azonban „némileg” ellentmond(ott) az IM rendelet 7.§ (2) bekezdés a) pontjában foglalt rendelkezés. Ezt kihasználva éltek időnként az önkormányzatok egyes esetekben (pl. a piac és vásártartás tekintetében) azzal a megoldással, miszerint a kihirdetett rendelet ugyan „a kihirdetést követő” - február - „hónap elsején lép hatályba, de rendelkezéseit az adott év január elsejével kezdődően kell alkalmazni.”Az AB a visszaható hatály kérdésében azonban rámutatott arra, miszerint „… valamely jogszabály nem csak akkor alkotmányellenes, ha a hatályba-léptetés ugyan nem visszamenőlegesen történt, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.” A jogalanyokra kedvező rendelkezések visszaható hatályának kimondása ellen azonban sem az AB, de a szakirodalom sem emelt kifogást.

 

Bár a BM által kiadott Módszertani útmutató nem tesz említést átmeneti szabályok alkotásának szükségességéről az SZMSZ-ek nagy része tartalmazott „rosszul vagy kevésbé sikeresen” megfogalmazott, e témakörbe sorolható rendelkezéseket. Ilyen szabályok megfogalmazására általában azon rendeletek esetében került sor, amelyek új jogintézményeket vagy a korábbiakhoz képest új eljárási szabályokat vezettek be, esetleg új űrlapok kitöltését írták elő valamilyen ügyféli kezdeményezés esetére. E kérdéskör problémái különösen a rendelet alkalmazása során váltak láthatóvá, amelyek többsége az egyértelműség követelményének figyelmen kívül hagyásának számlájára volt írható: például, amikor az átmeneti szabályok alapján nem volt megfejthető, hogy az új szabályokat az eljárás mely szakaszában [a már megindult, avagy a jogorvoslati, esetleg a jogerősen még/már be(nem)fejezett eljárásokban] és időben mettől-meddig (benyújtott - postára adott - kérelmek tekintetében) kell alkalmazni.

 

A Jat. értelmében „A jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban megállapított határidő lejár.” Erre a törvényi előírásra figyelemmel különösen fontos és garanciális kérdés volt az önkormányzati rendeletek esetében is a hatályukat vesztő, korábbi jogszabályok (rendelkezések) gondos és egyértelmű megfogalmazása, illetve a pontos, a megalkotásával egyező cím és elnevezés melletti tételes felsorolásuk. A gyakorlat a szakmai ajánlások ellenére a sommás megoldásokat kedvelte: „a korábban megalkotott tanácsrendeletek ezennel hatályukat vesztik”; „a korábban alkotott rendelet rendelkezéseit e rendelettel összhangban szükséges alkalmazni”; „a korábbi rendelet szabályait e rendelet eltérő szabályai hiányában alkalmazni kell”stb. Bár a szakma a jelentősebb változások esetére módosítás helyett új szabály alkotását ajánlotta az önkormányzatok inkább a hosszas felsorolást igénylő, korábbi rendelet módosítását kedvelték meg és alkalmazták, természetesen rengeteg pontatlanság mellett (a jól elhatárolható szövegrészek helyett gyakran csupán szavak vagy összefüggő mondatokat megszakító részek kerültek módosításra, illetve a módosítással nem érintett részek is beidézésre kerültek). A lehetséges más megoldások közül az önkormányzatok általában kerülték a módosított és a módosító rendeletek egységes szerkezetbe foglalását (kihirdetését) még az átfogó jellegű módosítások esetében is annak ellenére, hogy ezt a feladatot az IM rendelet kötelezettségként írta elő. Gyakori hibaként ismétlődött a nem azonos tárgykörbe tartozó más rendeleteknek egyetlen önkormányzati rendeletben történő módosítása vagy hatályon kívül helyezése is.

 

A megalkotott önkormányzati rendeletek neuralgikus pontjának bizonyult a végrehajtásról való gondoskodás és ellenőrzés szabályozásának, illetve gyakorlati kivitelezése módjának és formáinak, valamint az erről szóló visszajelzések (jelentés, tájékoztatás, beszámoló stb.) értékelésének kérdése is. A Módszertani útmutató szerint „A Szabályzat a jegyző feladatává teheti, hogy gondoskodjon a Szabályzat mellékleteinek folyamatos vezetéséről, kiegészítéséről.” A szakma azonban ezzel az elképzeléssel nem értett egyet, azt a megoldást viszont támogatta, hogy a testületek a végrehajtás körében saját szervüknek adjanak felhatalmazást különösen az ellenőrzésre és annak eredménye visszacsatolására. A rendeletek viszont e határon túlterjeszkedve igen gyakran adtak felhatalmazást pontos és részletes taxáció, illetve a mozgási kör határainak meghúzása nélkül a polgármesternek, az egyes ügyosztályok vezetőinek - ideértve a jegyzőt is - a rendeletben foglaltaktól való eltérésre, a „rendelet szabályainak szellemében” való cselekvésre, esetenként a rendelet hatálya alóli kivételek engedélyezésére. E gyakorlat viszont már csorbította a képviselő-testület Alkotmány adta kizárólagos, az Ötv. által át nem ruházható rendeletalkotási hatáskörét, mivel a kapott felhatalmazás alapján a felhatalmazottak a helyi jogalkotó testület pozíciójába kerültek; e körbe sorolva a jegyzőnek a Szabályzat mellékleteinek vezetésére, módosítására és kiegészítésére szóló felhatalmazását is. E megoldási móddal szemben a köztársasági megbízottak azonban kellő eredménnyel tudtak fellépni. Egyébként, a helyi rendeletek saját végrehajtásuk ellenőrzése kérdésére csak ritkán fordítottak kellő figyelmet, így aztán nem érhette váratlanul az adott képviselő-testülete(ke)t a ciklus végén, hogy – a rendelet megalkotásánál elmulasztott előzetes hatástanulmányok hiányában – a rendeletek nem minden esetben érték el céljukat, illetve a kívánt eredmény rendre elmaradt. Előfordultak azonban olyan SZMSZ-ek is, amelyek ugyan előírták, hogy a jegyző (évente) kétévente köteles az adott önkormányzat által alkotott rendeletek végrehajtásának (hatályosulásának) állásáról tájékoztatást adni a képviselő-testületnek, de ezek tartalmilag inkább csak a rendeletek végrehajtásának törvényességéről semmint a rendeleti tárgykörök érdemi teljesüléséről szóltak, ráadásul a jegyző által elkészített írásos előterjesztés csupán a képviselők tájékoztatását szolgálták, amelynek következtében azok az ülés elején csak „kiosztásra” kerültek és így a testület az előterjesztésben foglaltakat - a téma napirendbe vételének mellőzése miatt érdemben nem tárgyalta, hanem azt - vita, hozzászólás és más formalitások nélkül csupán tudomásul vette.

 

Külön kell szólni a helyi rendeltek „helyben szokásos módon való kihirdetése” kérdéséről, amelynek konkrét helyi módját, formáját (eszközét) és eljárási rendjét a Jat. és az Ötv. felhatalmazása értelmében valamennyi helyi önkormányzati képviselő-testületnek az SZMSZ-ben kellett kötelezően szabályoznia. Ebben az időszakban a helyi önkormányzati rendeletek kihirdetésének egyik lehetséges formájaként állt az önkormányzatok rendelkezésére a Tanácsok Közlönye helyébe lépett kéthetente megjelenő országos hivatalos lap az Önkormányzatok Közlönye, amelyben - megküldése esetén - lehetséges volt bármely önkormányzat számára az általa alkotott önkormányzati rendelet kihirdetése, amennyiben az SZMSZ „helyben szokásos módként” ezt a formát nevesítette, és szabályozta az „odavezető út” eljárási rendjét. Tekintettel azonban arra, hogy a megalakult megyei önkormányzatok mindegyike és a megyei jogú városi önkormányzatok többsége már az első önkormányzati ciklusban rendelkezett rendszeres megjelenésű saját hivatalos lappal, így esetükben az SZMSZ az önkormányzati rendeletek helyben szokásos kihirdetési fórumaként az önkormányzat rendszeres időközönként megjelenő saját kiadású hivatalos lapját nevezte meg. A tehetősebb városi és nagyközségi önkormányzatok a saját alapítású és havonta, kéthavonta, negyedévente, illetve szükség szerint megjelenő települési lapjukban, illetve annak hivatalos mellékletében – adott esetben az önkormányzat igényeként a lap különkiadásában – jelentették meg, hirdették ki az adott időszakban megalkotott rendeleteiket. Az elsőként említett esetben az önkormányzati rendelet kihirdetésének időpontja az Önkormányzati Közlöny megjelenésének hónapjával és napjával egyezett meg, míg a két utóbbinál az önkormányzati rendelet kihirdetése időpontjaként – az SZMSZ rendelkezése értelmében – az adott hivatalos lap/helyi lap (újság) megjelenésének hónapja és napja került feltüntetésre. A hivatalos lappal, helyi újsággal nem rendelkező (kis összegű költségvetésből gazdálkodó, illetve alacsony lélekszámú települési) önkormányzatok SZMSZ-ei rendeleteik „helyben szokásos” kihirdetéseként a megalkotott önkormányzati rendeletnek a polgármesteri hivatal hirdetőtábláján történő kifüggesztését írták elő, meghatározva egyben azt az időtartamot (5-10 naptári nap) ameddig az önkormányzati rendeletnek a hirdetőtáblán megtekinthetőnek kell lennie. Ezzel együtt az SZMSZ-ek jelentős része azt is kötelező szabályként rögzítette, hogy a kifüggesztéssel egy időben és a kifüggesztés időtartama alatt milyen módon, formában és eszköz segítségével (helyi kábel TV, helyi rádió, helyi hangosbemondó útján, illetve a lakásokba, családi házakba eljuttatott szórólapokon, a helyi hirdetőoszlopokon, önkormányzati intézmények kapuin elhelyezett tájékoztatók útján) kell a polgármesteri hivatalnak a lakosságot tájékoztatnia a megalkotott rendelet tárgyáról, kihirdetése és hatálybalépése dátumáról, valamint a rendelet teljes szövegének megtekintési helyéről és időtartamáról. Ez esetben a rendelet címében (megjelölésében) kihirdetési dátumként a polgármesteri hivatal hirdetőtábláján történt kifüggesztés dátuma (hónap, nap) került feltüntetésre és rögzítésre. Az SZMSZ-ek egy része azt is előírta, hogy a kifüggesztett hirdetmény levételekor a hirdetményi példányon a levétel pontos dátumát rögzíteni kell. Az AB határozata szerint a kifüggesztéssel történő kihirdetés esetében garanciális jelentősége van annak, hogy a rendelet megjelölése a rendelet tárgyán és hatályán kívül tartalmazza a jogalkotó megnevezését (e megnevezés rövidítését), valamint a kihirdetés dátumát tekintettel arra, hogy ilyen esetekben a hirdetmény levételét követően csak ezen információk adnak kellő eligazítást a címzettek (a jogalanyok) számára ahhoz, hogy az adott rendelethez hozzájuthassanak és annak szövegét elolvashassák, illetve a rendelet megjelöléséből publikus információt szerezhessenek a jogszabály kihirdetésének időpontja alapján annak érvényessége és – ha a rendelet a kihirdetése napján lépett hatályba – a rendelet időbeli hatálya kezdetének időpontjáról.

 

A jogállam egyik alapvető eleme a jogbiztonság, amelynek tényleges érvényesülése aligha képzelhető el a jogalkotás szakszerűsége és nyilvánossága nélkül. A jogalkotás keretén belül már szóltunk az önkormányzati rendeletek megalkotásával szemben támasztott szakszerűség - tartalmi és formai - követelményeiről, a vonatkozó jogszabályokban foglalt rendelkezések legfontosabb előírásairól, az AB határozataiban kifejtett témához kapcsolódó alkotmányos elvekről és kívánalmakról, valamint az önkormányzás helyi megvalósulásának ellentmondásairól. A jogbiztonság másik összetevője azonban legalább olyan fontos, mint az előbb említett szakszerűségé. A demokratikus jogállam nem teljesedhet ki a megalkotott jogszabályokba foglalt rendelkezések jogszerű alkalmazása nélkül, de az egyre növekvő tudatos és önkéntes emberi/polgári/állampolgári jogkövetést sem nélkülözheti. Ez utóbbi kívánalom megvalósulásának része a helyi szabályozás, a helyi jogalkotás célkitűzéseinek találkozása a helyi társadalom, a helyi közösség elképzelésével, akaratával, amely egyben a helyi önkormányzás lényegét is alkotja: a népfelség elvének érvényre juttatása, a helyi közügyekben a helyi közakarat kifejezése és megvalósítása demokratikus módon, széles körű nyilvánosság biztosítása mellett. A helyi jogalkotás és a nyilvánosság érvényesülése két irányból is vizsgálható: egyrészt a jogalkotással összefüggésben, másrészt a már megalkotott jogszabályoknak a helyi társadalmat alkotó jogalanyok általi ismerete, értése, önkéntes követése oldaláról. Az első irány érvényesüléséről nyert tapasztalatok „katasztrofálisak”: a volt tanácsrendeletek alkalmazásának egyszerűen jogellenes félre tétele, helyi koncepció nélküli sommás deregulációja, hatályon kívül helyezése, módosítása és az általuk szabályozott társadalmi viszonyok újraszabályozása (regulációja) az egész ciklus ideje alatt mellőzte a tervszerűséget, a helyi szakmai-társadalmi viták lehetőségét, a gyakran sebtében elkészített rendelettervezetek külső véleményezésének lehetőségét. A helyi lakosság a készülő helyi szabályokról legfeljebb a testületi ülések nyilvánossága révén, de leginkább a már megszavazott és megalkotott rendeletek kihirdetése, illetve elég gyakran az azonnali hatálybalépéssel együtt járó alkalmazási és követési kényszer folyamata során szerzett csak tudomást.

 

Ugyanakkor a már kihirdetett és hatályba lépett rendeletek hozzáférhetősége (megtekinthetősége), róluk másolat készítése, valamint pontos és hatályos szövegének időben bár mikori megismerhetősége a polgár számára szinte lehetetlennek bizonyult. Ennek szabályozott rendszere az első önkormányzati ciklus alatt helyileg nem alakult ki és így nem válhatott országosan egységessé és általánossá, a polgár számára követhetővé. Csak néhány önkormányzat élt azzal a lehetőséggel, illetve tette gyakorlattá, hogy a megalkotott és kihirdetett rendeletek egy-egy példányát a kihirdetéssel egy időben megküldte a helyi TV, rádió, sajtó szerkesztőségeinek; a település közforgalmat lebonyolító (könyvtárak, múzeumok, művelődési házak, idősek otthonai, postahivatalok, egészségügyi intézmények, gyógyszertárak, iskolák, stb.) intézményeinek. Az egyetlen „biztosnak tűnő” fellelési helynek az adott önkormányzat ügyfélszolgálati irodája, polgármesteri hivatala, a polgármester, illetve a jegyző titkársága tűnt. Az érdeklődő, jogkövető polgárt azonban gyakran e biztosnak látszó helyeken is csalódás érte: nem szívesen foglalkoztak az ilyen irányú kérésekkel, még ügyfélfogadási időben sem; időpontot kellett kérni/egyeztetni az adott (különösen a régebben alkotott) rendeletek esetében az előkereséshez, a lemásoláshoz, de leginkább a hatályos szöveg megállapításához, hiszen a módosított (kiegészített) rendeletek egységes szerkezetbe foglalása követelményének csak igen kevés önkormányzat tett eleget; gyakran a házi irattárak is hiányosnak bizonyultak, a keresett rendeletek teljességükben nem voltak fellelhetők; a kihirdetett rendeletekről önálló (elkülönített) nyilvántartás felfektetésére és a rendelet egy-egy másolati példányának mellé tételére az önkormányzati gyakorlatban alig akadt pozitív példa. A helyi (kis) önkormányzatok többsége a keresett, kikért rendelet kulturált megtekintésére, elolvasására, lemásolására alkalmas, e célra kellően berendezett (a szükséges technikai eszközökkel felszerelt) helyiséget sem tudott az ügyfél, a polgár számára biztosítani. Mindez a hiányosság nem csupán a megalkotott és hatályos(?) rendeletek utólagos megtekintését akadályozta, de lehetetlenné tette a helyi nyilvánosság számára az egyes rendeletek végrehajtásának széleskörű társadalmi ellenőrzését, továbbá e probléma következtében a helyi önkormányzati testület sem volt képes naprakész információhoz jutni az általa megalkotott szabályok hatályosulása, végrehajtása állásáról, aminek következtében nem volt képes időben megtenni a végrehajtás meggyorsítása végett esetleg szükséges módosításokat, kiegészítéseket vagy más intézkedéseket.

 

Az egységes és megbízható nyilvántartás hiánya a rendeletek eredményes törvényességi ellenőrzését is hátráltatta, hiszen nemcsak az adott önkormányzatok nem rendelkeztek saját rendeleteikről naprakész nyilvántartással, de a köztársasági megbízottaknál sem készült a törvényességi ellenőrzési hatáskörükbe tartozó önkormányzatok szerint elkülönítetten vezetett rendeleti nyilvántartás. Egységes és országos rendszerű önkormányzati rendeleti nyilvántartás pedig ez időben legfeljebb az álmodozás szintjén létezett. E hiány pótlását nem csupán az aktuálissá vált közel 170 féle tárgykörben megalkotott és a rendszerváltáskor hatályban volt kb. 15000 tanácsrendelet áttekintése és a jogállami követelményeknek megfelelő „rendbetétele” igényelte, de az 1994. évi I. törvény, közelgő – 1994. február 1-jei – hatálybalépése is sürgette, hiszen e törvénnyel vállaltuk – s ebbe a körbe a helyi önkormányzatok, mint önálló jogalkotó szervek is beletartoztak – hogy nemzetközi szerződéseink előkészítése és megkötése, valamint jogszabályaink előkészítése és megalkotása során biztosítjuk a Megállapodással való összhangot és érvényesítjük a Megállapodás 67.§ Cikkében meghatározott követelményeket.

 

A fentiekben – a jogharmonizáció fogalmát és tevékenységét „kisajátítva” egy sajátos értelmezés erejéig és a helyi önkormányzatok tevékenységére leszűkítve – bemutatott gondolatsor első részének zárásaként arról a képletesen vett helyi politikai-szakmai felelősségről is szólnunk kell, amelynek eredményeként valamennyi helyi önkormányzatnak az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok adta jogállami keretek között biztosított módszerek és eszközök alkalmazásával és segítségével hozzá kellett látnia - a mielőbbi befejezés igényével - egyrészt az örökölt tanácsrendeletek lebontásához, másrészt Európa legszélesebb feladat- és hatáskörrel felruházott helyi önkormányzataként az új körülmények és jogi keretek között szabályozást igénylő helyi társadalmi viszonyok helyi közügyeinek szabályozásához, miközben az előbbiekben említett mindkét irányban meg kellett felelni (eleget kellette tenni) a - jogállam törvényi keretei között biztosított helyi autonómia adta önállóságból fakadó rendeletalkotás és a központi jogalkotás szabályai közötti szabályozás folyamatos egyensúlya érdekében a - helyi és a központi joganyag közötti belső jogharmonizációból fakadó jogközelítés kötelezettségének.

 

E kötelezettség teljesítése igényelte a korábbi helyi joganyag teljes felülvizsgálatát, amely jelenthette egyrészt a teljes deregulációt (hatályon kívül helyezést), másrészt - akár az előbbi tevékenységgel párhuzamosan - a regulációt (új jogszabály alkotását), de többnyire a kettő együttes alkalmazását is, azaz a korábbi jogszabályok jelentős módosítását. Sikert azonban csak e tevékenységre való alapos felkészülés, az adott teljes helyi joganyag előzetes tervszerű átvilágítása hozhatott. Ez a tervszerűség azonban egyfajta tudatosságot és folyamatosságot is követelt, amely a világ egynéhány „fejlettebb” országában ekkor már – egyrészt a felesleges, időszerűtlenné vált joganyagtól való folyamatos megszabadulás, másrészt a „jogtisztítás” eredményeként az áttekinthetőbb és kezelhetőbb joganyag iránti – igényként jelen volt, míg nálunk ez csak lassú és hosszas – az eseti és fellobbanás-szerűséggel szembeni –  küzdelem mellett és csak az EU csatlakozást követően nyert polgárjogot a helyi önkormányzati jogalkotási gyakorlat nagy részében (egészében).

 

Hazánkban a különböző periférikus (egyetemi) kutatások, törvényességi ellenőrzések, lokális-öntevékeny statisztikai kimutatások a helyi önkormányzati rendeleteknek a megkívánt jogalkotási követelményekkel való összevetése jelentős hiányosságokat igazoltak vissza. Ezek összetevőit a fentiekben nagyjából már nevesítettük és részleteztük, itt csupán azt szükséges nyomatékosítani, hogyha a helyi jogalkotásban nem sikerül a „jogtisztítás” tevékenységét – külső (önkormányzati rendelet, normatív, egyedi határozat stb.) egyszerűsítését a belső (a jogi normák értelmének, logikai követelményeinek) ésszerűsítéssel – komplex módon és folyamatosan a hazai „belső jogharmonizáció” szerves részévé tenni, akkor az EU csatlakozással összefüggő un. külső jogharmonizáció teljesítése jelentős nehézségekkel fog járni elsősorban a helyi, azaz önkormányzati szinten. A külföldi példák azt mutatták, az ilyen jellegű és méretű feladatok elindítása és vezénylése nem nélkülözheti a kellően kidolgozott központi normába foglalt (deregulációs) programot - amely egyszerre tűzi célul a korábbi joganyag felülvizsgálatát (selejtezését)és a jogalkotás jövőbeni (tisztítását) túlszabályozásának megelőzését - a végrehajtásra biztosítandó kellő időt (általában minimum három év), vezérlésére miniszteri biztos, kormánybiztos kinevezését, a munka segítésére valamilyen testület, bizottság (Deregulációs Tanács) létrehozását, írásos központi módszertani anyag megjelentetését és az érintettek központi, decentralizált-helyi szintű szakmai-technikai felkészítését. Mindez a folyamat idehaza nagyjából el is indult, bár a kellő felkészítés döcögve haladt és a program jogforrási-normatív jellege (MT határozat, Korm. határozat) is vitára adott okot, miszerint ezen a jogforrási szinten kiszabható-e kötelező feladat az önkormányzatoknak?

Oldal 5

 

 

III.

 

A helyi önkormányzatok és a jogharmonizáció - második - külső szakasza

 

A jogharmonizáció e második - 1994-2011 - (önkormányzati szempontból nézve elsősorban kívülről meghatározó irányú és hatású, un. „külső”) szakaszának első fele (1994-2004) önkormányzati szempontból a csatlakozásra való felkészülés jegyében telt el és - a Megállapodás 6. cikke értelmében legfeljebb tíz éves, elvileg kétszer öt évig tartó, egymást követő időszakból állt - a Megállapodás hatálybalépésekor vette kezdetét, melynek a végén (2004. május 1.) a jogharmonizáció befejezett tényként, konkrét felelősség (akár tényleges felelősségre vonás) mellett kötelezte Magyarországot a társulásból fakadó szabályok azonnali és jogszerű alkalmazására (ez a jelen tanulmányban áttekintett jogharmonizációs időszak második fele, amely időben 2004. május 1-től 2011. december 31-ig terjed). Mindez adott esetben azt (is) jelent(h)ette, hogy a Bíróság előtti eljárásban Magyarország - valamely állami szervének jogsértő cselekvése vagy mulasztása esetén - már nem hivatkozhatott az Alkotmány szerinti hatalommegosztásra, mivel a csatlakozás tényéből adódóan már bármely önkormányzat közösségi joggal ellentétes cselekvése vagy mulasztása miatt is az országot terhelte a felelősség, amelynek következtében – végső esetben – a jogsértő tagállamot a Bíróság (akár) pénzbírság megfizetésére is kötelezhette (volna).

 

A feladat nagysága és az önkormányzati autonómia ténylegessége (terjedelmének önkormányzatok általi abszolutizálása) ugyanakkor világossá tette a kormányzat számára, miszerint a csatlakozást megelőzően - a Megállapodásban foglaltakon túl - gyakorlatilag aligha kivitelezhető az önkormányzatok jogi kötelezése a közösségi joggal összhangban álló jogalkotásra, illetve a közösségi joggal ellentétes rendeleteik módosítására vagy deregulálására. E központi felismerés mellett az önkormányzatok tevékenységében viszont csak nehezen tudatosult az ország csatlakozásának sikerében betölthető/betöltendő szerepük nagysága és jelentősége, illetve az országgal együtt viselt politikai felelősségük ténylegessége. A közelgő feladattal történt szembesülés eredményeként azonban kezdték (lassan) megérteni, miszerint e külső kihívásoknak Magyarország és vele együtt az önkormányzatok csak akkor fognak tudni sikeresen eleget tenni, ha egyrészt mihamarabb és eredményesen lezárják korábbi tanácsrendeleteik átvilágítását - és eredményeként befejezik a szükséges módosítást vagy regulálást - másrészt e folyamat során a saját jogalkotási tevékenységükben feltárt és megismert hiányosságokat mielőbb kiküszöbölik, harmadrészt úgy a polgármesterek, mint a választott testületek tagjai, továbbá a szakapparátus kellő felkészítés keretében megismerkedik az EU szabta követelményekkel és sajátosságokkal, valamint azokkal a közvetlen feladatokkal, amelyeket a helyi önkormányzatoknak a csatlakozásig el kell majd végezniük, s melyhez központilag megfelelő írásos dokumentációt (útmutatót) és technikai segítséget kell, hogy kapjanak. Az önkormányzati közigazgatás azonban nem csupán a kormányzattól várta el a segítséget, igyekezett saját maga is öntevékenyen elősegíteni és hozzájárulni a közös felkészüléshez, egyrészt az önkormányzati szövetségek által szervezett tematikus szakmai találkozókon, másrészt a Magyar Közigazgatási Kar – mint a köztisztviselők országos társadalmi (civil) szakmai érdek-képviseleti és érdekvédelmi szervezete – által rendezett országos és regionális (helyi) szakmai konferenciákon a csatlakozással, a jogharmonizációval stb. kapcsolatos előadásokon és szekciókon való aktív részvételükkel, illetve saját tapasztalataik elmondásával és egymás-közti kicserélésével, valamint a felmerült problémák megoldási lehetőségeire szóban elmondott vagy leírt és publikált javaslataik közzétételével.

 

Mindezek mellett az Európai Közösség felé a kormányt terhelte a felelősség a helyi jogharmonizációs kötelezettség teljesítéséért. Erre figyelemmel a Belügyminisztérium a téma szerint érintett ágazati minisztériumokkal együttműködve több Módszertani segédanyagot (2003-ban, 2004-ben és 2005-ben) is készített a helyi önkormányzatok számára a csatlakozással összefüggő feladataik elvégzésének segítéseként, amely részletesen és ágazatonként tartalmazta az uniós tagsággal összefüggő, a helyi önkormányzatokat érintő közösségi jogszabályokat, jogelveket, jogalkotási feladatokat és jogalkalmazási kérdéseket, valamint a helyi rendeletek átvilágításának fontosabb szempontjait. A csatlakozást követően viszont már könnyebbé vált az önkormányzatok ez irányú tevékenysége, hiszen a csatlakozással a magyar nyelv is az EU hivatalos nyelve lett és így az EU joganyaga és más dokumentumai az Európai Unió Hivatalos Lapjában az önkormányzatok számára magyarul is hozzáférhetővé váltak, de akár az EU honlapján, illetve az akkori Igazságügyi Minisztérium által - „Jogharmonizáció, integráció” tárgykörben - létrehozott és működtetett közösségi jogi adatbázisából is hozzájuthattak az összes lényeges adathoz, ráadásul akár visszamenőlegesen is. Mindemellett a Belügyminisztérium 2003 májusában létrehozta szervezeti egységeként az Önkormányzati EU Információs Központot, amely szakmai segítséget nyújtott az önkormányzatoknak helyi jogharmonizációs feladataik ellátásához, valamint a közösségi joganyag értelmezéséhez, továbbá folyamatosan gondoskodott a helyi önkormányzatokat érintő közösségi jogszabályok adatbázisának frissítéséről, illetve közvetlen, élőkapcsolatot létesített velük a jogharmonizációs munka során felmerülő kérdéseik, problémáik - akár azonnali - megválaszolása végett.

 

Az önkormányzatoknak ez idő tájt már (legalább) sejteniük kellett azt is, miszerint a közösségi joggal nem csupán, mint jogalkotó szervek kerülhetnek/kerülnek majd kapcsolatba - bár e tevékenységük jogharmonizációra történő ráhangolódása sem volt egyszerű feladat - hanem előbb vagy utóbb a jogalkalmazás során is követniük kell a jogharmonizáció eredményeként materializálódó(tt) joganyagot. Az önkormányzatok azonban már a kezdetekkor - a Társulási Megállapodás aláírásához vető út során - ismertekkel rendelkez(het)tek a követelményekről: szabályozási tevékenységük során arra is figyelniük kell - amikor olyan helyi társadalmi viszonyt kívánn(t)ak szabályozni, amelyet magyar „felsőbb” jogszabályok ugyan nem rendezn(t)ek - hogy nincs-e az általuk szabályozni kívánó(t) területre nézve olyan uniós szabály, amely kizárólagos, illetve amellyel ellentétes rendeletet nem alkothatnak; ennél (talán) valamivel könnyebb volt (lehetett) a helyzetük, azokban az esetekben amikor felhatalmazás alapján végrehajtási jogalkotói hatáskörükben eljárva - akár kötelező, akár csak saját belátásuk szerint - alkottak rendeletet, mivel ez eset(ek)ben a felhatalmazást adó „hazai” törvény már „harmonizálva” lesz (volt), s így csupán a helyi jogalkotásra előírt központi és/vagy helyi szabályokra kell(ett) figyelemmel lenniük. De a helyi önkormányzatok azzal a ténnyel is tisztában voltak, hogy mivel elsősorban jogalkalmazó szervek, így az „alkotás” mellett, más feladatuk is lesz: egyrészt a saját maguk, másrészt a központi államigazgatási jogalkotó szervek által alkotott jogszabályokban foglaltakat eljárásuk során alkalmazniuk is kell; esetenként pedig, mint hatóságok egyedi konkrét (alakszerű) határozatban ügyfelet érintő jogot, kötelezettséget is meg kell állapítaniuk; adatot, tényt, jogosultságot kell majd igazolniuk, valamint nyilvántartást vezetniük, illetve hatósági ellenőrzést végezniük. Így valamennyi említett esetben az uniós jogszabályokban foglaltak szintén nem lesznek figyelmen kívül hagyhatók, sőt meghatározott esetekben e szabályok a nemzeti joghoz képest akár még elsőbbséget is élvez(het)nek.

 

A helyi önkormányzatok számára voltak/vannak azonban un. szabad területek is, amelyekre nézve nem vonatkozt(n)ak közösségi szabályok, e területeken az önkormányzatok továbbra is teljes szabadsággal élhették/ élhetik ki rendeletalkotási ösztöneiket és elképzeléseiket. Ilyen tárgykörnek minősült például az SZMSZ; az önkormányzati jelképek (címer, zászló) alkotása; a helyi kitüntetések, címek (díszpolgárság) alapítása és adományozása; továbbá a helyi népszavazás és népi kezdeményezés kérdésköre. Ellenben kiemelt területek is voltak, ahol az integrációs felkészülésnek prioritást kellett biztosítani: ilyen volt például a négy alapvető szabadságjog (az áruk, a tőke, a szolgáltatások és a személyek szabad mozgása), a helyi közszolgáltatás, a helyi környezetvédelem (ivóvíz, szennyvízelvezetés, hulladékgazdálkodás), a helyi pénzügyek (helyi adók, helyi beruházási célú támogatások), helyi ipar- kereskedelem (piacok-vásárok rendje, közbeszerzés) területe.

 

A csatlakozással összefüggő zökkenőmentes átvilágítási és jogharmonizációs tevékenységet azonban egyéb, más tényezők is nehezítették: például a tudati tényezők, a megrögzött szokások, a jogászi gondolkodás maradi, a nemzeti szuverenitást (okkal ok nélkül) féltő aggodalmaskodó elméleti és gyakorlati szaktekintélyek „megszólalásai” továbbá a közösségi hazai jogélet rugalmatlansága, idegenkedése az újtól, a mástól. Ezek egy része azonban jogállami eszközökkel (az Alkotmány, a Jat. stb. megfelelő módosításával) rendezhető volt. A többi probléma feloldása viszont már szükségessé tette a felsőszintű szakirányú képzés tárgyköri bővítését; a szakmai képzési, továbbképzési formák tartalmi-módszertani átalakítását, új formák, módszerek, eszközök bevezetését és alkalmazását; külföldi tanulmányutak szervezését; a hírközlő és tájékoztató tevékenység stratégiai és taktikai lehetőségeinek koncentrált feladatba állítását; az önkormányzati szövetségek bevonását; a lakossági fórumok (közmeghallgatás stb.) témáinak célirányos kiterjesztését. Mindezen említetteket azonban együttesen és lehetőleg egy időben, azonos időintervallumban volt szükséges az elérendő cél érdekében hadrendbe állítani a majdani csatlakozás zökkenőmentessége végett is, mivel e jogharmonizációs szakasz kezdetekor úgy tűnt az ország inkább képes a jogalkotási jellegű jogharmonizációs feladatok teljesítésére, mint a későbbi jogalkalmazási tennivalókat is magában foglaló jogharmonizációra. Ezt az érzetet erősítette az a tapasztalati tény is, amely azt igazolta vissza, miszerint a magyar közjogi kultúra csak nehézkesen képes ráhangolódni az integráció kérdéseivel való tudatos foglalkozásra egyrészt a szükséges információk, másrészt az EU joganyag autentikus és korlátozott módú-eszközű hozzáférhetősége, valamint magyar nyelvű megismerhetősége hiánya miatt. Ezen tényezőknek betudva a jogászi, igazgatási szakma képviselőiben, elméleti-gyakorlati megvalósítóiban tetten érhető volt egyfajta kisebbségi érzés tünete, valamint a szakmai bizonytalanság a közösségi jog mibenlétét, illetve annak a „külföldi” joghoz való viszonyát illetően, hiszen a hazai jogalkalmazók eddig a nem magyar jogot külföldi jogként alkalmazták, amely viszonylatban főszabályként általában a magyar jogé volt az elsőbbség. Ezzel szemben, idehaza – előbb vagy utóbb, de – meg kell(ett) barátkozni, de főleg hozzá kell(ett) szokni ahhoz a majdani tényhez, miszerint a csatlakozást követően a közösségi jog már nem lesz értelmezhető „külföldi” jogként mivel elsődlegességének követelménye miatt a „belső” jognál is belsőbb jog lesz, amelynek következtében a magyar jogalkotónak/ jogalkalmazónak e jog alkalmazhatósága tekintetében nem lesz mérlegelési lehetősége, vagy a magyar AB „mögé bújva” - alkotmányellenességre hivatkozással - felülvizsgálatát kérnie.

 

E szemléletmód alkotmányos alapokon történő megváltoztatásához, valamint a csatlakozással összefüggő központi és helyi szintű joganyag kötelező jogharmonizációjának legitim előkészítéséhez, majd végrehajtásához először a hazai alkotmányos és törvényes jogi kereteket kellett megteremteni. Ez a folyamat, az Alkotmány 2/A.§-sal történt 2002. évi kiegészítésével vette kezdetét. Ennek értelmében „A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is. „.A helyi önkormányzatok jogalkotásának felhatalmazási kereteit viszont egyrészt a fentiekben már említett Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában foglaltak figyelembevételével az Alkotmányba - „A helyi képviselő-testület feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” - és az Ötv.-be beiktatott - „A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.” - rendelkezések, másrészt alkotmánybírósági megsemmisítéséig a sok vitára okot adó Jat. vonatkozó - az önkormányzat jogalkotó szerv, az általa alkotott jogszabály az önkormányzati rendelet - (majd később újraalkotott) szabályai, harmadrészt pedig az egyfajta „jogalkotói szerepet betöltő” AB, határozataiban foglalt - az Ötv. 16.§ (1) bekezdésében szereplő „törvény” az alkotmányosan kibocsátott országos szintű jogszabályokat jelenti. Alkotmányosan kibocsátott az a jogszabály, amely a megalkotásának időpontjában szabályozhatta azt a tárgykört, amelyre vonatkozott. Így nemcsak a törvénnyel, hanem az alkotmányosan kibocsátott országos szintű normával lefedett társadalmi viszonyok sem szabályozhatók önkormányzati rendeletben. A törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására az önkormányzat képviselő-testülete egyes esetekben köteles rendeletet alkotni, míg máskor ez csak lehetőség számára; továbbá a rendeletalkotásra felhatalmazást adó „törvény” kiterjesztő értelmezését szűkítette a Jat.10.§ a) pontjában írt „vagy kormányrendelet” szövegrész megsemmisítésével, mely alapján önkormányzati rendelet alkotására kizárólag törvény és törvényerejű rendelet adhat felhatalmazást. Kormányrendelet az önkormányzat szabályozási autonómiáját nem korlátozhatja, rendeletalkotásra felhatalmazással nem rendelkezhet. - jogszabályi értelmezései képezték.

 

A helyi jogalkotást azonban nem csupán a már említett „elméleti” kérdésekkel foglalkozó törvények és AB határozatok segítették, e folyamatban ugyanis a jogszabályszerkesztéssel foglalkozó alacsonyabb szintű jogszabályoknak és a jogalkotás módszertanához kacsolódó AB határozatoknak is jelentős szerep jutott. E körben kell említést tenni többek között a 12/1987. (XII. 29.) IM rendeletről (majd későbbi újraszabályozásáról és annak módosításáról), amelynek értelmében, ha a jogszabály az Európai Unió jogának való megfelelését szolgálja, erre az EU intézményei, valamint a jogalkalmazók tájékoztatása, illetve a megfelelő jogértelmezés érdekében a jogszabály végén az irányadó uniós jogi aktus megjelölésével utalni kell. Az utaló rendelkezést azonban azon önkormányzati rendeletek záró rendelkezései között is fel kell tüntetni, amelyek a közösségi jogszabályokkal összeegyeztető szabályozást tartalmaznak. (Az irányelvek vonatkozásában ez az eset csak igen szűk körben fordulhatott elő, mivel ritka esetnek számított, hogy egy közösségi irányelvből a helyi önkormányzatnak közvetlenül, vagy felhatalmazás alapján jogalkotási feladata keletkezzen. Amennyiben ez mégis megtörténik, úgy a záró rendelkezésekben az utalásra itt is szükség lett volna. Ezzel szemben gyakoribb előfordulást jelenthetett azon eset, amikor önkormányzati rendelet közösségi rendeletet hajt végre. Amennyiben ez az eset bekövetkezett, akkor ez esetben is szükséges volt utalni arra a tényre, hogy az adott önkormányzati rendelet közösségi rendelet végrehajtása céljából született.) E témakörben szükséges még megemlíteni és nevesíteni a jogszabályszerkesztésről szóló IM irányelvet, illetve a jogharmonizációs ügyek intézéséről szóló IM tájékoztatót, valamint a jogszabályszerkesztés módszertanához köthető AB határozatokat is.

 

A magyar jogalkotói, jogalkalmazói tevékenységgel foglalkozó személyi állománynak a kívánatos magabiztosság érzésének megszerzése végett – a jogi, igazgatási felsőoktatásban; a jogi, a közigazgatási szakvizsgákon; a különböző szakmai továbbképző tanfolyamokon – hazánk EU-s csatlakozásáig - a vonatkozó hazai jogszabályok mellett - nélkülözhetetlen szüksége volt megismerni, elsajátítani és számot adni a közösségi jog rendszere és a közösségi jog alkalmazása alapelveinek, legfontosabb szabályainak tudásszintjéről, alkalmazási készségéről. Ezen ismeretek között valamennyi önkormányzati jogalkotónak és jogalkalmazónak is – különös tekintettel a jegyzőkre, akik egyrészt az egész folyamat helyi szintű főszereplői (vezénylői), másrészt felelősei voltak – tisztában kellett lennie a közösségi jog forrásaival, legalapvetőbb jogelveivel, hiszen a helyi önkormányzati jogalkotás (jogalkalmazás) egészét is át kellett világítani a közösségi alapelveknek való megfelelés szempontjából annak ellenére, hogy az alapelvek jelentős része a csatlakozásra való felkészülés előrehaladtával már beépültek a magyar központi jogrendbe és így azok az önkormányzati jogalkotók/jogalkalmazók előtt már ismertek voltak [ennek ellenére a jogalkalmazói gyakorlat és a törvényességi ellenőrzések tapasztalatai sok tekintetben azt jelezték vissza, hogy az önkormányzati rendeletek egy jelentős része a magyar jogrendbe beépített jogelvekbe (is) ütköz(ik)het, ezért felülvizsgálatuktól már csak emiatt sem lehetett eltekinteni].

 

                Mindezek következtében a közösségi jog mibenlétének, sajátosságai megismerésének szükségessége a helyi önkormányzatok személyi állománya esetében halaszthatatlan feladattá vált:

 

A közösségi jog forrásai:

 

A közösségi jog forrásainak pontos és alapos ismerete tehát egyrészt a fentiekben már említettek miatt, másrészt pedig azért is fontos (volt) az önkormányzati jogalkotók/jogalkalmazók számára, mivel voltak közöttük a magyar jogforrásokhoz ugyan hasonló elnevezésűek, tartalmuk (kötelezőségük) tekintetében azonban magyar hasonlóságaiktól egyben lényegesen különböztek is. A közösségi jog forrásai alapvetően – a magyarhoz hasonlóan – szintén két csoportba sorolhatók (ezzel azonban véget is ér magyar hasonlatosságuk): elsődleges és másodlagos jogforrások. Az előbbiek közé tartoznak az EU alapszerződései és azok módosításai, valamint az ezekre épülő más kiegészítő szerződések, amelyek Magyarország esetében a csatlakozáskor belső (hazai) jogforrással történt kihirdetéssel váltak a belső jog részévé. Ezzel szemben az utóbbi típusba tartozók tábora jóval népesebb képet mutat, ide azok a közösségi jogforrások utalandók, amelyeket a közösségi szervek bocsátanak ki és az első csoportba tartózó közösségi jogforrásokban rögzítettek megvalósulását biztosítják, illetve segítik elő. E csoportból elsőként a rendeletet (reguláción) kell nevesíteni. Ez olyan általános hatályú jogi norma, amely nemzeti transzformáció nélkül válik a nemzeti jogrendszer részévé és minden részletében, valamennyi tagállamban közvetlenül és kötelezően alkalmazandó, továbbá a Közösség valamennyi hivatalos nyelvén kihirdetik az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában. A határozat (decision) konkrét ügyekre vonatkozó jogi aktus, amely meghatározott címzetteknek szól és kötelező erővel is csak irányukban rendelkezik; közvetlenül alkalmazandó nemzeti átvételére nincs szükség és szintén ki kell hirdetni az EK Hivatalos Lapjában. Az ajánlás (recommendation) és a vélemény (opinion) nem minősül jogi normának, ezért kötelező erejük sincs: az ajánlást a nemzeti bíróságoknak – amennyiben közösségi joggal kapcsolatos ügyekben járnak el – figyelembe kell venniük, míg a vélemény az Európai Bizottság tagállami jogsértést megállapító állásfoglalása a tagállam felé, amelynek eredménytelensége esetén a Bizottság - általában - a Bírósághoz fordul. És végül a - Bíróság ítélkezése során kialakított - jogelvek, amelyek beépültek a közösségi jogforrási rendszerbe és kötelezővé váltak. 

 

A közösségi jog részeként az általános jogelvek - mellett a közösségi jog sajátosságainak, valamint a jogalkotás és jogalkalmazás során figyelembe veendő elvek - ismeretét a helyi önkormányzatok sem nélkülözhették (nélkülözhetik).

 

A közösségi jog általános jogelvei:

 

-        a meghallgatáshoz (védekezéshez való) jog: ez a jog többek között a helyi önkormányzati rendeletek végrehajtásánál bír jelentőséggel; értelmében lehetőséget kell adni, hogy a hatósági döntés által érintett személy kifejthesse álláspontját, melynek érdekében a döntés alapjául szolgáló tényekről őt kellő időben tájékoztatni kell;

-        a hatékony jogi felülvizsgálathoz (a jogorvoslathoz) való jog: elsősorban nem a helyi rendeletek megalkotásánál, hanem a végrehajtás (a jogalkalmazás) során játszik szerepet;

-        a diszkrimináció tilalma: lényege az azonos tényállások eltérő, illetve az eltérő tényállások azonos módon való kezelése (azaz a helyzetek összehasonlíthatósága, illetve a különbségtétel indokolhatósága); ellenben a „pozitív diszkrimináció” jogosságát a közösségi jog bizonyos esetekben elismeri, amennyiben az érintett személyek helyzetének különbözősége erre alapot ad. Erre az alapelvre a helyi önkormányzatoknak is oda kellett (kell) figyelniük, különösen például a helyi adóztatás területén (nem hozható kedvezőbb helyzetbe a helyi lakos az uniós polgárhoz képest), illetve a helyi támogatások nyújtásánál (tanszersegély), továbbá a munkavállalás és a munkabér tekintetében (nemek szerinti diszkrimináció a polgármesteri hivatal, vagy az önkormányzati intézmények munkavállalói között), az indokolatlan előnyhöz juttatás tilalma (az önkormányzatok által kiírt pályázatok elbírálásánál, a támogatások odaítélésénél);

-        a jog előtti egyenlőség követelménye: a helyi önkormányzatok – tekintettel arra, hogy az Alkotmány csupán a közterhekhez való hozzájárulás alkotmányos kötelezettségéről szól – e követelménnyel az önkormányzati rendeletalkotásaiknál - például a közterhekhez való hozzájárulás alóli mentességek, illetve a kedvezmények körének meghatározásakor – találkozn(t)ak, amikor gazdasági, szociális vagy egyéb szempontok alapján a helyi lakosok eltérő helyzeteire tekintettel indokolt különbséget állapítanak meg. Egyébként a helyi önkormányzatnak az is kötelessége, hogy a lakossága közötti tényleges különbségeket is figyelembe vegye és ennek következtében megkülönböztetést tegyen közöttük. (A megkülönböztetés azonban csak összehasonlítható jogosultak vagy kötelezettek között vethető fel, amely akkor indokolatlan, ha a jogalkotó ezzel emberi méltósághoz való jogot sért.) Az AB szerint az önkormányzat rendelete akkor is megfelel az Alkotmány általános követelményeinek, ha az állandó és nem állandó lakosok közötti megkülönböztetésnek – amely a kedvezményi, mentességi szabályok biztosításában jelentkezik – van kellő alkotmányos indoka (gazdasági, politikai, akár bevételi cél) és ha megfelelő a helyi adórendelet indokolása;

-        az igazságosság és a méltányosság – equity – elve: az önkormányzatok rendeleteik megalkotása során ezen elvet akkor sértik meg, ha a lakosság egyes csoportjai tekintetében az egyes körülményeket nem kellő figyelemmel, méltányossággal állapítják meg és ennek következtében a fizetési kötelezettséget, kedvezményt vagy valamilyen mentességet, illetve támogatást igazságtalanul, méltánytalanul határozták (határozzák) meg. (Például egy üdülőterületre vonatkozóan is az egész évre állapítják meg a hulladékszállítási díjat, pedig e körülmény sajátossága az, hogy e területen hulladék csak időszakosan képződik.);

-        a jogbiztonság és előreláthatóság elve: fontos követelmény a jog időbeli megismerhetősége, amelynek egyik alapkérdése, hogy egy jogszabály (önkormányzati rendelet) mikor minősül kihirdetettnek. E kérdés eldöntése az EU-ban is komoly gondot okozott: a Hivatalos Lapban való megjelenése napján, vagy amikor a lap a tagállamba megérkezik. A Bíróság e témakörben hozott ítélete alapján – ellenkező szabály hiányában – egy rendeletet azon a napon kell az egész Közösségben kihirdetettnek tekinteni, amely a kérdéses rendelet szövegét tartalmazó Hivatalos Lap fejlécében szerepel. (Az önkormányzati rendeletek esetében ez mindvégig problémát okozott: a rendeletet megalkotó testületi ülés vagy az SZMSZ-ben meghatározott helyben szokásos kihirdetési mód – hó, nap – időpontja? Pedig e kérdést a fentiekben már többször idézett vonatkozó - hatályos - IM rendelet egyértelműen kimondta!) Többek között akadályozza a jog megismerhetőségét az is, ha az önkormányzati jogszabály szövege (egésze vagy akár egy része, esetleg csak egyes rendelkezése) nem világos, nem egyértelmű; hatását tekintve nem kiszámítható, ezért az címzettjeik számára előre nem látható; mindez az AB szerint sérti a jogbiztonság elvét, így az ilyen jogszabály alkotmányellenes (de azon önkormányzati rendelet is ilyennek tekintendő, amely rendelkezésében feltételes módot használ olyan szociális ellátásra nézve, amelynek nyújtása központi jogszabály alapján kötelező). Ugyancsak sérti a jogbiztonság elvét az állampolgári jogérvényesítés lehetőségének akadályozása az által, ha nincs biztosítva a lakosság számára a helyi jogszabályok hozzáférhetősége (ez a követelmény a helyi önkormányzatok többsége esetében - rendeleteik helyi és központi nyilvántartása hiányában - a csatlakozás időpontjáig rendre sérelmet szenvedett). Az önkormányzatok gyakorlatában gyakran fordult elő a „szerzett jogok” megsértése is annak következtében, hogy a korábbi képviselő-testület által megállapított helyi adórendeletben meghatározott időre megállapított adókedvezményt vagy mentességet a választások utáni új képviselő-testület a meghatározott idő előtt megszüntette. E témakörbe tartozik a visszaható hatály tilalma is, amelynek lényege, hogy egy új szabályt olyan múltbeli cselekményekre kellene alkalmazni, melyek már bekövetkeztek. A Bíróság azonban egy kivételt megfogalmazott az un. „Racke ügyben”: „kivéve, ha az elérni kívánt cél azt megköveteli, és az érintettek jogos elvárásai megfelelően tiszteletben tartatnak.”Hazánkban e tilalmat törvényi szinten a Jat. fogalmazta meg, ellenben a jogok keletkeztetése tekintetében a szabályozás visszamenőleges hatályba léptetését nem tiltotta meg. Az önkormányzatok esetében a visszamenőleges hatály tilalmába ütköztek azok a szabályok, amelyek egyes térítési díjakat (étkeztetés stb.), illetve azok emelését az adott év január 1-jétől rendelték alkalmazni.

-         az arányosság elve: itt az elérendő cél és az alkalmazott eszközök viszonylatában érvényesülő egyensúly követelményéről van szó, amelynek alapján például az önkormányzatok eldönthetik, hogy az adott társadalmi viszony igényli-e a szabályozást és esetleg milyen tartalommal, illetve arányban van-e az általuk kilátásba helyezett szankció a jogsértés súlyával (például piacok, vásárok vagy a parkolás rendjét szabályozó rendeletek esetében);

-        az emberi jogok védelme: Magyarországon az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezményt az 1993. évi törvény hirdette ki. Az önkormányzatok akkor sértik meg ezt az elvet, amikor rendeleteikben túlzott eljárási terhet róttak(rónak) a valamilyenfajta ellátást kérő személyre, illetve ezt az illető csak személyiségi joga csorbítása révén képes teljesíteni;

-        a jóhiszeműség elve: a közösségi jog magánszemélyek esetében nem védi azok érdekét, akik ezt jóhiszemű eljárásukkal nem érdemelték meg. Az önkormányzatok esetében ez az elv a jogállamiságból levezetve azt jelenti, hogy az Alkotmányban szabályozott szervek hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják.

 

A közösségi jog sajátos jogelvei:

 

-                 a közösségi jog önállóságának (autonómiájának) elve: lényege szerint a közösségi jog egy olyan elkülönült önálló jogi rendszer, amely független a tagállami jogalkotástól és a tagállamok, illetve annak jogalanyai számára a nemzeti jogalkotásra tekintet nélkül jogokat és kötelezettségeket is megállapíthat;

-                 a közösségi jog elsőbbségének (szupremáciájának) elve: értelmében a nemzeti jog nem akadályozhatja e jogi rendszer érvényesülését, alkalmazását; a közösségi jog elsődlegessége a nemzeti (tagállami) alkotmányokkal szemben is érvényesül;

-                 a közösségi jog keletkezésének elve: alapja a tagállamok részéről – az alapszerződésekkel – a közösségre átruházott hatáskörök összessége, amelyek egy része származtatott (a tagállami hatáskör-átruházások eredményei), másik része pedig funkcionális (az elérendő cél érdekében kapja meg azokat a Közösség); e két hatásköri csoportba tartozó valamennyi konkrét és lehetséges hatáskör azonban nincs taxatíve nevesített módon felsorolva, hanem azok „kiterjesztéssel” bővíthetők az un. előfoglalás módszerével és a beleértett hatáskör elvével. Az előbbi lényeg, hogy az adott jogterületen kizárólag a közösségi jog kerülhet alkalmazásra, azaz e területen a tagállami intézkedés tilos; míg az utóbbit a Bíróság alakította ki: egy a Közösség részére biztosított hatáskörbe olyan részjogosítványt is beleért (beletartozónak tekint), amely abban konkrétan nincs nevesítve; továbbá

-                 figyelembe veendők még a Bíróság által kialakított jogelvek is, mint például a közvetlen alkalmazhatóság elve (a közösségi jog előírása a tagállam belső jogi aktusa nélkül, sőt annak hiányában is érvényesül); a közvetlen hatály elve (a magánszemélyek a közösségi jog szabályára hivatkozva a nemzeti bíróságok előtt közvetlenül érvényesíthetik abból eredő jogaikat), melynek két – a vertikális és a horizontális – típusát szokták megkülönböztetni; végül még meg kell említeni a közösségi hűség (lojalitás) elvét (amely pozitív megközelítésben tevőlegességet, negatív értelemben pedig tartózkodási kötelezettséget jelent), illetve az értelmezési kötelezettség elvét (amikor a nemzeti bíróság a nemzeti jogot akkor is az érintett közösségi irányelv rendelkezéseire tekintettel köteles értelmezni, ha a közösségi irányelv rendelkezése a közvetlen hatály feltételeit nem meríti ki; ezt az értelmezési kötelezettséget közvetett hatálynak szokás nevezni).

 

A jogalkotás és a jogalkalmazás során figyelembe veendő elvek:

 

-                 a kölcsönös elismerés és az egyenértékűség elve: ha egy terméket az egyik tagállamban jogszerűen állítanak elő és forgalmaznak, akkor ezt a terméket – főszabályként – a Közösség egész területén, szabadon forgalmazhatónak kell tekinteni. Ezt az elvet az önkormányzatok akkor sértik meg, amikor a piacok vásárok rendjéről szóló rendeleteikben olyan termék árusítását, forgalmazást zárják ki, amelyet a Közösség bármely tagállamában jogszerűen és az érvényes előírásoknak megfelelően állítottak elő;

-                 a négy gazdasági szabadságjog biztosításának elve: az áruk, a szolgáltatások, a munkaerő, a tőke szabad mozgását az önkormányzatoknak is biztosítaniuk kell. Rendeleteikben nem határozhatnak meg olyan korlátokat, feltételeket, amelyek e négy szabadságjog érvényesülését akadályozzák (a korlátok, akadályok felszámolását a Közösség szabályozás, jogalkotás útján is elősegítheti);

-                 a verseny torzításának tilalma lényegét az EKSz. 3. cikk g) pontja a következőkben fogalmazza meg: „a Szerződésben megfogalmazott célok megvalósításához egy olyan rendszer működtetésére is szükség van, amely biztosítja a közös piacon a verseny torzításmentes érvényesülését.” (Azaz tilos minden olyan intézkedés, amely a tagállamok között a behozatal mennyiségszerű korlátozását eredményezi, illetve azzal azonos hatást kelt. 30. cikk);

-                 a szubszidiaritás elve (amely az arányosság elvével szükségszerűen összekapcsolódik): az EKSz. 5. cikke értelmében „a Közösség a szubszidiaritás elvével összhangban csak akkor és annyiban hoz intézkedéseket, amikor és amennyiben a szándékolt intézkedés céljai kellően nem érhetők el a tagállamok által…”; e gondolat a Maastrichti Szerződés 1. cikkében (korábbi A. cikk) is megfogalmazódik: „a döntéseket a polgárokhoz a lehető legközelebbi szinten kell meghozni.” Ezen elvek – közösségi, tagállami – betartása (betartatása) a helyi önkormányzatokat is érinti: egyrészt hazánkban is olyan jogforrásban kell a szabályozást megoldani, amely révén a szándékolt intézkedés a leghatékonyabban éri el célját, illetve a helyi jogalkotónak azt kell megfontolnia, hogy szükséges-e a rendeleti szabályozás vagy az elérendő célok a lakossági, a civil szervezetek útján is megvalósíthatók.

 

A már említett Megállapodást követően azonban más alapdokumentumok is (többek között: Csatlakozási Partnerség, Nemzeti Program, Jogharmonizációs – jogalkotási – Program stb.) születtek, melyek végrehajtása - a közösségi jogforrások és a velük összefüggő követelmények, továbbá a közösségi alapelvek megismerése mellett - a helyi önkormányzatoktól további erőfeszítéseket igényeltek, hiszen a felkészülési munkálatok jelentős mértékben őket is érintették. A feladat komolyságát nem lehetett félvállról venni egyrészt a magyar helyi önkormányzatok rendkívül szerteágazó feladat- és hatásköri rendszere miatt, másrészt annak okán, hogy a csatlakozásra való felkészülés ágazatonként elkülönülve folyt. Az önkormányzati munkát segítette, hogy a Kormány a 2002. december 31-ig terjedő Jogharmonizációs Programban meghatározta (majd folyamatosan pontosította és ütemezte) azokat a – csatlakozás előtt átveendő – közösségi jogszabályokat, amelyek még a csatlakozást megelőzően (annak feltételeként) beépülnek a magyar jogrendbe, e folyamatot a helyi önkormányzatok is figyelemmel kísérhették. Természetesen mindez nem pótolhatta a helyi önkormányzatok szakembereit felkészítő-tanfolyamok mielőbbi beindítását, valamint olyan információs rendszer kialakítását, amely lehetővé tette számukra, hogy a közösségi joggal kapcsolatos problémáikra gyors és érdemi választ (segítséget) kaphassanak a központi szervektől. Ugyanakkor valamennyi helyi önkormányzatnak – a Jogharmonizációs Program végrehajtásával párhuzamosan – a csatlakozásig gondoskodnia kellett rendeleteinek átvilágításáról, felülvizsgálatáról. (Persze az egy külön vitakérdés volt/maradt, hogy e feladatokra az önkormányzatokat kormányhatározatban lehet/lehetett-e kötelezni?)

 

Az évente készült – avis – Országjelentésekből (Országvéleményekből) – melyekben az Európai Bizottság értékelte a tagjelölt országoknak a koppenhágai kritériumok végrehajtása terén nyújtott teljesítményét – az önkormányzatok is folyamatosan értesülhettek azokról a tennivalókról, amelyek többek között őket is érintették. Ezek között – a pozitívumok elismerése mellett – rendre, visszatérő követelményként (igényként) szerepelt: a közigazgatás (benne az önkormányzaté is) működésének, eredményességének, hatékonyságának növelése (az EU célkitűzésével történő összhangba hozása: lényege a közösség tagállamai lakosságának, állampolgárainak joga a minőségi szolgáltatásokhoz); a közigazgatás képessé válása – saját eszközeivel – a piacgazdaság, a tőke, az áruk, a szolgáltatások, a munkaerő szabad áramlása, az európai integráció kiteljesedése támogatására; az önkormányzati tevékenység szolgáltató jellegének erősítése; az információáramlás hatékonyságának növelése; az állami és az önkormányzati tevékenység összhangjának, összehangolt működésének megteremtése; a köztisztviselői kar szakmai képzettségének, felkészítésének fokozása stb. (annak ellenére, hogy ez utóbbi kérdésben - az integrációra történő felkészítés jegyében - jelentős eredmények is születtek: 1998. január 1-étől kezdődően közel 4500 fő köztisztviselő szerzett közigazgatási szakvizsga-bizonyítványt, több mint 3000 fő nem vezető beosztású köztisztviselő tette le a közigazgatási alapvizsgát, az 1997-es PHARE Országprogram keretében kb. 2-3000 önkormányzati köztisztviselő és választott helyi képviselő részesült integrációs továbbképzésben, a tagállamokkal kialakított bilaterális kapcsolatok révén több két-három napos szemináriumok szervezésére nyílt lehetőség, továbbá több önkormányzati érdekszövetség, illetve szakmai civil/egyesületi szövetség szervezett tagjai részére konferenciákat, egy-kétnapos tanfolyamokat).

 

Az Agenda 2000 elnevezésű programcsomagból azonban – az Országvélemények pozitív kicsengései mellett – a követelmények (a helyi önkormányzati rendszer szükséges továbbfejlesztési irányai) is kiolvashatók voltak. Ezek egyrészt a helyi önkormányzatok irányítása, felügyelete, másrészt a helyi önkormányzatok feladat- és hatásköre, intézményi rendje pontosabb meghatározása terén fogalmaztak meg fontos tennivalókat. Az első csoportba tartozó kérdéskörben a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése – felügyeleti eszközökkel történő – megerősítésének szükségessége, valamint gazdálkodásuk külső, átfogó ellenőrzésének teljesebbé tétele igényelt intézkedéseket. Sajnos az említett két részterületen sem a csatlakozásig, sem az új Alaptörvény megalkotásáig nem sikerült kézzelfogható eredményt elérni. Annak ellenére, hogy már mindenki (a szakma és a politika is) hangoztatta - és talán sürgette is - a felügyeleti típusú ellenőrzés bevezetését, amelynek keretében – bírói kontroll mellett – a törvényességi felügyeletet ellátó szerv felfüggeszthetné a jogszabály(törvény)sértő önkormányzati rendelet, határozat végrehajtását nem nyert bevezetést, pedig ennek megvalósítására a közigazgatási/kormányhivatalok szervezetileg és szakmailag is alkalmasak lettek volna. Az első csoport második kérdéskörében ugyan - a második önkormányzati ciklusra, majd közel tíz évvel később - sikerült valamelyest előbbre lépni: a törvényhozás kötelezővé tette az un. belső ellenőrzési rendszer kialakítását és működtetését, illetve a nagyobb városi önkormányzatoknál bevezette az auditációt, a probléma mégsem oldódott meg, a kívánt eredmény tovább váratott magára. A szakmai műhelyek által javasolt formák rendre nem kaptak kellő politikai támogatást a megvalósításra: Önkormányzati Számvevőszék létrehozása, az ÁSZ megyei igazgatóságainak kiépítése, a törvényességi ellenőrzést ellátó közigazgatási/kormányhivatalok megbízása e feladatok ellátásával, a testületek által végzett érdemi pénzügyi folyamatok részleteinek (megkötött szerződések, teljesítési számlák, bizonylatok, a számviteli rend betartásának stb.) ellenőrzése és a jogorvoslat rendjének (közigazgatási bíróság felállítása) szabályozása. E témakörhöz tartozott még az Ötv. által kivett munkaügyi kérdéseket tartalmazó testületi döntések állami (a „közös megegyezések” mögöttes – nem látható – tartalmi „érdekfolyamatok”) ellenőrzésének hiánya, de itt sem született érdemi eredmény.

 

A második csoportba sorolt „önkormányzati és államigazgatási” feladat- és hatáskörök felülvizsgálata terén - még az előbbihez képest is jóval nagyobb horderejű feladatokat kellett volna megoldani, de itt - sem sikerült átütő változ(tat)ást elérni. A rendszerváltozáskor a helyi önkormányzati feladat- hatáskörök sajátos telepítése volt megfigyelhető: egyrészt az ún. átmeneti törvény, másrészt az un. hatásköri törvény igyekezett rendezni e kérdéskört, de elsősorban az átállás és a működés zökkenőmentessége érdekében, egy sajátos egyedi (deregulációt és egyben regulációt is magában foglaló) jogtechnikai megoldást választva. A törvényalkotó – a már említett idő hiányában – csupán a korábbi tanácsi tisztségviselők és a tanács szerveinek feladat- és hatásköreinek átrendezését, illetve az önkormányzat megfelelő szerveihez történő áttelepítését vállalta fel, a – minőségi és mennyiségi szempontokat is figyelembe vevő érdemi – felülvizsgálat azonban elmaradt. Az Ötv. pedig – a települési önkormányzatok kötelező feladatainak meghatározásán kívül – a konkrét feladat- és hatáskör telepítést nem tekintette feladatának, azt az un. ágazati törvényekre bízta, amelyeket az Országgyűlés később, különböző időpontokban meg is alkotott, de ezekben a törvényekben a jogalkotó nem élt kellő módon a differenciált hatáskör-telepítéssel, ennek következtében csupán az előbb említett két sajátos törvény lassú kiüresedése történt meg. Az ezt követő időszakban az államháztartási reform és a közigazgatás korszerűsítésének programja ugyan szerette volna az érdemi felülvizsgálatot elvégezni – figyelemmel az alacsony lélekszámú kistelepülések teljesítőképességére – a hatékonyság és a gazdaságosság követelményeit előtérbe állítva, de ez a törekvés tulajdonképpen az ágazatok „ellenállása” miatt – leszámítva talán az egészségügyi, a szociális és a tűzoltósági feladatokat – 2011. december 31-ig eredménytelen maradt. Kisebb változásokat az Ötv. 1994. és 1997. évi módosításakor ugyan sikerült elérni (az előbbi esetben a megyei önkormányzat kötelező és a megye területének nagy részét érintő feladatainak meghatározásával – mely követelményeket ágazati szinten elsősorban a sport- és a környezetvédelmi törvények tették magukévá – míg az utóbb említett módosítás az önkormányzati társulásnak - az önkormányzati feladatellátásban és egyes önkormányzati hatáskörök átruházott formában történő gyakorlásában való – lehetséges helyét és szerepét igyekezett az önkormányzatok számára „felismerhetővé” tenni. A kötelező társulást, mint egyik lehetséges önkormányzati feladat-ellátási formát azonban a politika mindvégig elutasította.

 

Az Agenda 2000 követelményeinek teljesítésével összefüggésben kitűzött kormányzati célok sajnos csupán célok maradtak, holott megvalósításukkal a csatlakozás miatti kötelező jogharmonizációval összhangban jó néhány évek óta húzódó akut problémát meg lehetett volna oldani, amely egyben a jogharmonizáció során megmaradó joganyagot átláthatóbbá a tartalmat adó feladat- és hatáskörök ellátását pedig hatékonyabbá tehette volna. A megvalósulatlan célkitűzések között szerepelt jelesül: a rendszerváltozáskor az állam és az önkormányzatok között idő és kellő hatástanulmányok hiányában kialakított és megmerevedett feladat- és hatáskörmegosztás felülvizsgálata, újraosztása; az európai viszonylatban túlzónak minősülő kötelező önkormányzati feladatok számszerű csökkentése és differenciáltabb elosztása (telepítése) figyelemmel a nagyobb és hatékonyabb teljesítőképességű (nagyközségi és városi) önkormányzatokra; a megyei önkormányzat szerepkörének meg(újra)fogalmazása, kötelező feladatainak e szerepkörhöz igazítása, feladat- és hatáskörei tartalmának részletező meghatározása; a megyei és a megyei jogú városi önkormányzatok kapcsolatrendszerével összefüggő feladat- és hatáskörök ellátása terén mutatkozó párhuzamosságok megszüntetése; egyes önkormányzati szolgáltatással összefüggő feladat- és hatáskörök piacosítása; a minőség és a hatékonyság növelése végett egyes feladatok közös (akár kötelező) társulásban történő ellátása; az önkormányzati vagyonmozgásnak az önkormányzati feladatváltozáshoz történő igazítása; az önkormányzati feladattelepítéssel egy időben a feladatellátáshoz szükséges finanszírozás biztosítása; a lakosság, a civil szervezetek ráhatásának erősítése azon önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátása tekintetében, amelyek a helyi közszolgáltatással vannak összefüggésben stb. Az államigazgatási feladat- és hatáskörök felülvizsgálata esetében az állampolgár az igazgatási szolgáltatásokhoz is főszabályként a lakóhelyén jusson hozzá alapvető elv mentén figyelemmel egyben az egyes kistelepülések teljesítőképességére is, ezért a megfelelő szakismeret, a hatékonyság, és a financiális érdekek biztosítása végett tovább szorgalmazandó a körjegyzőségek számának növelése, a speciális szakértelmet igénylő ügycsoportoknak dekoncentrált szervekhez történő telepítése, az állam indokolatlan jelenlétét igazoló feladat- és hatáskörök esetében pedig az adott feladat- és hatáskör deregulálása.

 

A csatlakozási jogharmonizációs tevékenység során a helyi önkormányzatok egyik igen fontos feladata volt azon helyi intézkedések megtétele, amelyek alapján képessé vál(t)nak rendeleteik átvilágítására, s ennek eredményeként azok szükséges módosítására, illetve hatályon kívül helyezésére. Tekintettel azonban arra, hogy a jogalkotók közül a helyi önkormányzatok sem alkothattak/alkothatnak a közösségi joggal ellentétes rendeleteket, ezért jogos és szükséges igényként merült fel részükről annak igénye (követelménye), hogy kellő időben szerezhessenek ismereteket azokról a közösségi jogszabályokról és tartalmukról, amelyek őket (feladat- és hatáskörüket) érintik, és amelyek tekintetében őket jogalkotási kötelezettség, vagy attól való tartózkodás terheli. A helyi önkormányzatok rendeleteik átvilágításának kötelezettségét a központi jogharmonizációs program alapján már harmonizált központi jogszabályok végrehajtásával párhuzamosan a csatlakozás bekövetkeztéig voltak kötelesek teljesíteni. E többlépcsős feladatsorozat első lépéseként valamennyi helyi önkormányzatnak a deregulációt kellett megoldania: ennek keretében meg kellett vizsgálniuk hatályos rendeleteiket abból a szempontból, hogy melyeket szükséges hatályon kívül helyezni, illetve megtartani és ezek közül melyek igénylik az egységes szerkezetbe foglalást. Ezt követő feladat volt az önkormányzati rendeleteknek a már harmonizált központi jogszabályokkal való egybevetése és összhangjának megteremtése. A harmadik feladatot a csatlakozási szerződés hatálybalépésével egyidejűleg megvalósuló jogharmonizációra történő felkészülés jelentette. A negyedik feladat a csatlakozást követően állt elő: folyamatosan eleget tenni önkormányzati rendeleteik és az EU joganyag közötti összhang biztosítása követelményének és az abból fakadó dereguláció vagy reguláció teljesítésének.

 

A helyi önkormányzatokra tehát 2004. május 1-jétől a rendeleti típusú közösségi jogforrásokból adódóan - amelyek nem teszik lehetővé az azonos tárgykörben való párhuzamos nemzeti szabályozást - elsősorban deregulációs feladatok hárultak. Előfordult azonban, hogy ezzel együtt bizonyos, a központi jogszabályok közvetítésével jelentkező végrehajtási típusú jogalkotási kötelezettségük is keletkezett. A csatlakozást követő későbbi időszakban azonban a helyi önkormányzatok jogharmonizációval összefüggő feladatai és kötelessége - egyidejűleg és folyamatosan - kétirányúvá váltak: a közösségi joghoz igazodás szempontjából egyrészt regulálniuk (teljesen új helyi jogszabályt alkotni, vagy már meglévőt módosítani), másrészt deregulálniuk (a meglévőt hatályon kívül helyezni) kellett. A jogharmonizációs folyamat közepette a központi jogalkotás részéről - az önkormányzatok jogharmonizációs feladatainak maradéktalan teljesítése végetti aggódása körében - annak szükségessége is felvetődött, miszerint nem lenne ördögtől való, ha a helyi jogalkotásra felhatalmazást adó törvény (minden esetben) határidőhöz kötné a helyi rendelet megalkotásának kötelezettségét, mivel törvényi határidő hiányában később joghatályosan nem igen lesz megállapítható részükre a mulasztásos törvénysértés.

 

Tekintettel arra, hogy a csatlakozás előfeltételét jelentő tagállami jogharmonizáció központi szinten ágazatonként külön-külön és egymástól eltérő időrendben és időráfordítás mellett ment végbe, melyhez az önkormányzatok kapcsolódva - mint állami helyi, területi önkormányzati autonómiával rendelkező helyi közhatalmi szervezetek - hajtották végre önálló hatáskörben eljárva saját jogharmonizációs feladataikat központi „vezénylés” és segítség nyújtása közepette, ezért nem kerülhető meg, hogy e hatalmas munkát és felkészültséget igénylő tevékenység, ha csak vázlatosan is, de bemutatást nyerjen annak érdekében is, hogy az általuk elvégzett és a - tevékenységükben a csatlakozást követően is megjelenő - jogharmonizációval összefüggésben felszínre került elsősorban jogalkotási (és csak másodsorban jogalkalmazási) gondok, problémák, hiányosságok - egy-egy témakörhöz kötve - megismerhetővé és mindannyiunk tanulságává váljon. E vázlatos összefoglalás semmilyen funkcionális vagy fontossági sorrendet nem követve, csupán az ABC sorrendjére hagyatkozva, de az említett szempontokra is figyelemmel igyekszik az alábbiakban számba venni és bemutatni az egyes (szak)feladatterületeket.

 

A helyi jogharmonizáció ágazatonkénti területei:

 

-          Állattartás

 

E területen a Közösség nem rendelkezett kizárólagos jogalkotási hatáskörrel, a Bíróságnak pedig nem volt önkormányzatokat érintő ítélete. A rendeletek és az irányelvek önkormányzatokra kiható témakörei a mezőgazdasági haszonállatok tartásával, az állatvédelemmel, az állatok levágásával és az állategészségüggyel foglalkozn(t)ak. Magyar viszonylatban e területet a központi jogszabályok szinte teljes mértékben lefedték, így az önkormányzatok szabályozási jogosultsága - mint helyi közügynek (állattartás) - legfeljebb közvetlenül az Alkotmányból vezethetők le (azaz: felhatalmazás hiányában a magasabb szintű jogszabályok adta keretek között, a helyi sajátosságok alapján történhet szabályozás). A közösségi jog (mezőgazdasági haszonállatok tartása) érvényesítése terén az önkormányzatok feladata a vonatkozó közösségi szabályok (rendeletek, irányelvek) ismerete és alkalmazása, hiszen a mezőgazdaság területe a közösségi politika része, ahol a Közösséget kizárólagos jogalkotás illeti meg, melyek előírásait a hazai jogrendbe a magasabb szintű jogszabályok építenek/építettek be, így a helyi önkormányzatok feladata ezek végrehajtása (pl. az állati hulladék ártalmatlanná tétele; a kóbor ebek befogása, őrzése; az ebek veszettség elleni védőoltásának megszervezése stb.). E témakörben az önkormányzatok tevékenységével összefüggésben több probléma is előfordult (néhol jelenleg is fel-felbukkannak): a szankcionálás jogkörét a testület annak ellenére, hogy ez a jogosítvány a jegyzőt illeti meg, a polgármesterre ruházz(t)a; e témakörben bár az önkormányzatok nem kaptak felhatalmazást jogszabály alkotására rendeleteiket a helyi közügy keretében eljárva felhatalmazó szabályként az Alkotmány és az Ötv. általános jogalkotásról szóló szakaszaira hivatkozva alkották meg; a szomszédok hozzájárulói körét a többlakásos épületek esetében túl szélesen húzzák/húzták meg, amely által más állattartók tulajdonosi joga került korlátozásra; a rendeletben meghatározott egyedszámtól eltérő számú állatok tartásának engedélyezését a testület jogsértő módon a jegyzőre ruházz(t)a stb.

 

-          Áruk szabad mozgása

 

Lényege a tagállamok közötti kereskedelemben a mennyiségi korlátozások és minden olyan intézkedés tiltása, amely az áruk, termékek exportját vagy importját teljesen vagy részben mennyiségi és/vagy engedélyezési rendszer keretében akadályozzák, bizonyos kivételekkel (ezek olyan termékek esetében fordulhatnak elő, amelyek tekintetében a közerkölcs, a közrend, a közbiztonság; az emberek, állatok, növények egészségének és életének védelme indokolt lehet). E téren központi jogszabály határozza meg a vásárokon és piacokon forgalomba hozható áruk körét, amelytől a helyi önkormányzatok nem térhetnek el, ezért az önkormányzatoknak rendeleteiket egyrészt ebből a szempontból, másrészt pedig abból is felül kell(ett) vizsgálniuk, hogy szabályaik nem sértik-e az áruk szabad mozgására vonatkozó uniós alapelveket, harmadrészt pedig - a csatlakozást követően - rendeleteik személyi hatályát ki kell(ett) terjeszteniük azon személyekre is, akik az Európai Gazdasági Térség valamely tagállamában lakóhellyel vagy székhellyel rendelkeznek, mivel esetükben a piacon, vásáron árusíthatók köre kibővült. Az önkormányzatoknak azonban arra is lehetőségük van, hogy a kereskedelmi-igazgatás körében az üzletek működéséhez kapcsolódóan meghatározott zajmérték túllépése esetén az adott üzlet működését korlátozzák, valamint szabályozzák közterületeiken a szeszes ital fogyasztás kérdéskörét figyelemmel az áruk szabad mozgása korlátozásának, illetve a diszkrimináció tilalmára (fogyasztók és fogyasztók között nem lehet önkényesen különbséget tenni). Az önkormányzatokat továbbá terhelik azok a szabályok is, amelyek értelmében a műszaki tartalmú (például a környezetvédelem, hulladékgazdálkodás körében meghatározott zaj- és rezgésvédelmi szabályokat tartalmazó) rendelet-tervezeteiket az Európai Unió felé véleményezés céljából be kell jelenteniük (notifikálni kell) abból a szempontból, hogy a rendelet szabályai képezhetnek-e technikai akadályt az áruk vagy az információs társadalom szolgáltatásainak szabad áramlása tekintetében (később e szabályok megváltoztak).

 

Közbeszerzés:

 

E témakörön belül külön kell említést tenni a közbeszerzéssel összefüggő követelményekről. Az EU - közösségi irányelvek kiadása révén - jelentős erőfeszítéseket tett a közbeszerzések tagállami eljárásainak harmonizálására, melynek hazai szabályait a közbeszerzésekről szóló törvény (Kbt.) és a hozzá kapcsolódó(tt) számos végrehajtási kormányrendelet tartalmazz(t)a. Az idő közben módosult irányelvekben foglaltaknak megfelelően – melyek fő célja a környezet- és természetvédelmi, valamint esélyegyenlőségi szempontok közbeszerzésekben történő érvényesítése volt – azonban a hazai szabályozást is harmonizálni kellett. A Kbt. időközben bekövetkezett módosítása viszont már nem biztosított az önkormányzatok számára felhatalmazást helyi rendeletek alkotására, ennek következtében az önkormányzatoknak korábbi rendeleteiket hatályon kívül kellett helyezniük. A változások alapján fontos követelmény volt a helyi önkormányzatokkal szemben: egyrészt egyenlő elbánásban kell részesíteniük a település, az ország, illetve az EU tagországok vállalkozásait, továbbá minden olyan ország vállalkozását, amelyek számára nemzeti elbánást kell biztosítania a Magyar Köztársaságnak és az Európai Közösségnek a közbeszerzések terén fennálló nemzetközi kötelezettségei alapján; másrészt, mivel az új Kbt. - a közösségi jog követelményeire tekintettel - nem tartotta fenn a korábbi törvény un. kötelező és lehetséges preferenciális szabályokat, ezért az önkormányzatok számára sincs lehetőség a hazai vállalkozások, illetve hazai áruk előnyben részesítésére. Továbbá fontos új tudnivaló az önkormányzatok számára: egyfelől, a közbeszerzési eljárások lefolytatásához szükséges belső szabályrendszerük megalkotására kétféle lehetőségük van: az ajánlatkérő vagy általános jellegű közbeszerzési szabályzatot készít, vagy adott közbeszerzési eljárásra - az eljárás előkészítését megelőzően - készít külön szabályzatot; másfelől, - mivel az önkormányzatoknak rendeletalkotásra nincs felhatalmazásuk - a szabályzatot csak határozati formában fogadhatja el a képviselő-testület, melynek következtében azt saját intézményeik tekintetében nem alkalmazhatják. (Megjegyzendő: éppen ezen okok miatt a szabályzat nem képezheti az SZMSZ mellékletét mivel a melléklet jogforrási szempontból a rendelet szerves részének minősül.) A közbeszerzési eljárás előkészítésével, lefolytatásával és a szerződés teljesítésével kapcsolatban keletkezett összes iratot a közbeszerzési eljárás lezárulásától, illetőleg a szerződés teljesítésétől számított öt évig meg kell őrizni. Ha a közbeszerzéssel kapcsolatban jogorvoslati eljárás indult, az iratokat annak jogerős befejezéséig, de legalább az említett öt évig kell megőrizni (mindez az önkormányzatokra is vonatkozik).

 

-          Foglalkoztatás és szociálpolitika

 

Esélyegyenlőség:

 

Az egyik leghangsúlyosabban jelentkező cél a közösségi politikában, melynek lényege, hogy az európai intézményeknek minden tevékenységükkel elő kell segíteniük a nemi, faji, etnikai, vallási, vagy meggyőződésen alapuló, fogyatékosság, életkor, vagy szexuális orientáció szerinti kirekesztés elleni küzdelmet; az esélyegyenlőség megvalósítását. Ennek a követelménynek tesz eleget az esélyegyenlőségi törvényünk, melynek hatálya kiterjed a helyi önkormányzatokra is, akik a helyi közügyekkel és a települési önkormányzat által ellátott feladatokkal kapcsolatos céljaikat, megvalósításuk forrásigényét és végrehajtásuk tervezett ütemezését körvonalazhatják benne. Ez a terület valamennyi tagország nemzeti hatáskörébe tartozik. E körben az alapító szerződések elsősorban a férfiak és a nők egyenlőségét, az egyenlő bánásmód elvét hangsúlyozzák; a Bíróság gyakorlatában mindez a diszkrimináció tilalmában jelenik meg, a munka világán belül pedig az egyenlő munkáért egyenlő bér elvében jelentkezik. Az önkormányzatoknak ezen elv egyrészt a nők és férfiak diszkriminációjának tilalma, másrészt a rasszizmus elleni küzdelem területén ad feladatokat: azaz rendeleteikben egyfelől tartózkodniuk kell a diszkriminatív megfogalmazástól és annak alkalmazásától, másfelől pedig bizonyos esélyegyenlőséget biztosító rendelkezéseket rendeleteikbe be kell építeniük. Mindez nem feltétlen eredményez helyi rendeletalkotást tekintettel arra, hogy a központi jogszabályok a harmonizáció során az irányelvekben foglalt követelményeket már magukba építették. Önkormányzati kötelezettség viszont a törvényben meghatározott pénzbeli juttatások nyújtása; az étkeztetésről, a házi segítségnyújtásról és a családsegítés megszervezéséről való gondoskodás, továbbá. a szociális információs szolgáltatás biztosítása, valamint az Eetv. értelmében - ötven főt meghaladó munkavállaló foglakoztatása esetén - mint költségvetési szervek kötelesek a többször módosított Mt. szerinti esélyegyenlőségi tervet elfogadni. Az önkormányzatok szerepvállalása a jövőben különösen megnő a foglalkoztatáspolitikai stratégia kialakításában a fejlesztésekben érdekeltekkel (munkaadók, vállalkozók, munkavállalók) szoros együttműködésben, továbbá olyan cselekvési programok, projektek kidolgozásában, amelyek a helyi foglalkoztatás növelését eredményezik. Az új munkahelyek ugyanis bővítik a helyi forrásokat, új fejlesztéseket indukálnak, illetve csökkentik a szociális kiadásokat. Ugyanakkor a csatlakozást követően a helyi önkormányzatoknak ki kellett iktatniuk rendeleteikből minden olyan szabályt, amelyek bizonyos ellátás, támogatás biztosításához feltételként többéves helyben lakás, vagy munkahely meglétének igazolását írták elő továbbá azon rendelkezéseiket is, amelyek az érintettek személyiségi jogait sértették vagy az adatvédelmi előírásokkal ellentétes előírásokat fogalmaztak meg (pl. az átmeneti segélyezettek nevének és a megítélt segélyek összegének, illetve a szociális lakásra pályázók névjegyzékének előzetes közzétételét írták elő abból a célból, hogy arra bárki a kérelmező személyére, helyzetére vonatkozó észrevételt tehessen). Lényeges szabályozási követelmény az is hogy a méltányosság gyakorlásának eseteit - amikor valamely ellátás rendeleti alapfeltételeitől adott ügyben valamilyen különleges egyedi helyzet vagy körülmény miatt el lehet tekinteni - magában az adott önkormányzati rendeletben kell körülhatárolni, kiküszöbölve ez által a szubjektív, és emiatt esetleg diszkriminatív egyedi megítélés lehetőségét.

 

Munkahelyi egészség- és biztonságvédelem:

 

E területen a Közösség nem rendelkezik kizárólagos jogalkotási hatáskörrel, inkább segíti, kiegészíti a tagállamok e tevékenységét. A Bizottság a szociális politika (a foglalkoztatás; a munkafeltételek; az alap- és a magasabb szintű szakképzés; a munkahelyi balesetek és a foglalkozási megbetegedések megelőzése; a munkahelyi egészségvédelem; valamint a munkaadók és munkavállalók közötti kollektív tárgyalások) területén ösztönzi a tagállamok együttműködését és megkönnyíti intézkedéseik összehangolását; viszont a tagállamok a munka- és egészségvédelem területén - az EKSz.-szel összeegyeztethető, de - szigorúbb véd intézkedéseket tarthatnak fenn, vagy vezethetnek be. A dolgozók munkahelyi egészségügyének és munkahelyi biztonságának javítását ösztönző intézkedések bevezetéséről szóló EGK irányelvben foglaltakat a munkavédelemről szóló törvény - amely magában foglalja az önkormányzatokra, mint munkáltatókra vonatkozó munkavédelmi előírásokat is - a munkaügyi miniszter rendeletét is beépítve időben harmonizálta. Az e területet érintő egészségvédelemről szóló miniszteri rendeletek harmonizálása is befejeződött, ugyanakkor az önkormányzati intézményeket is érinteni fogják a személyek szabad mozgásához kapcsolódó intézkedések, különös tekintettel az egészségügyi diplomák, szakképesítések és szakképzettségek elismerése, illetve az egészségügyi tevékenység folytatásának feltételei, az Európai Gazdasági Térség tagállamainak állampolgárai tekintetében.

 

-          Fogyasztóvédelem

 

E terület nem tartozik a Közösség kizárólagos jogalkotási jogkörébe, és nincs olyan jogszabályi felhatalmazás, amely rendeletalkotásra kötelezné a helyi önkormányzatokat. Ugyanakkor az ún. minimális harmonizáció elve lehetővé teszi, hogy a tagállamok jogalkotó szervei a fogyasztói érdekvédelem magasabb színvonalának biztosítása érdekében a közösséginél szigorúbb intézkedéseket vezessenek be, vagy tartsanak fenn. Ez a szabály a helyi önkormányzatokat, mint jogalkalmazókat olyan módon érinti, hogyha a közösséginél szigorúbb hazai szabályozás kerül(t) bevezetésre, akkor ennek megfelelően kell eljárniuk. Egyébként a fogyasztóvédelemről szóló törvény VIII. fejezete foglalkozik a helyi önkormányzatok lehetséges fogyasztóvédelmi szerepével: a helyi önkormányzatok kiemelt szerepet töltenek/tölthetnek be a fogyasztóvédelmi társadalmi szervezetek támogatásában, tevékenységük segítésében; továbbá részt vállalhatnak a békéltető testületek működtetésében, fogyasztóvédelmi tanácsadó irodát működtethetnek. Az önkormányzati szerepkör az utazásszervező- és közvetítő tevékenységről szóló, többször módosított kormányrendelet alapján is előjön: utazásszervező, illetve közvetítő tevékenységet Magyarországon csak olyan utazási vállalkozó folytathat, aki a rendeletben előírt feltételeknek megfelel, és kérelme alapján a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal által vezetett közhitelű hatósági nyilvántartásba bejegyezték. Erről a tényről az utazási vállalkozó székhelye, valamint az utazási iroda (utazási ügynökség) helye szerint illetékes települési önkormányzat jegyzője és a fogyasztóvédelmi felügyelőség is tájékoztatást kap. Ugyanígy szerez tudomást a jegyző az utazási vállalkozó tevékenységét felfüggesztő, illetve a vállalkozót a nyilvántartásból törlő döntésről, de az utazási vállalkozó nyilvántartásból való törlését, illetve tevékenységének felfüggesztését a jegyző is kezdeményezheti, továbbá részt vesz a kormányrendelet betartásának ellenőrzésében is. E területen önkormányzati szabályozási jogsértés akkor fordul elő, ha a képviselő-testület a távhőszolgáltatás helyi szabályozásakor rendeletében törvényi felhatalmazás hiányában szabálysértésnek minősít olyan magatartást, amely a szolgáltató és a fogyasztó szerződéses jogviszonyában polgári peres úton érvényesíthető, illetve más esetben a temetkezéssel összefüggő díjmegállapítás szabályozásakor nem szerzi be a fogyasztók területileg illetékes érdek-képviseleti szervei véleményét.

 

-          Környezetvédelem, természetvédelem

 

Egy adott konkrét környezetvédelmi feladat ellátásához általában a helyi önkormányzat rendelkezik a legtöbb közvetlen információval, hiszen ő ismeri leginkább a település adottságait, melynek alapján képes pontosan meghatározni a környezeti célokat, képes a legfontosabbnak ítélt helyi környezeti problémákat és a szükséges beavatkozások fontossági sorrendjét meghatározni. Ennek megfelelően a közösségi jog alapelveinek (szubszidiaritás és a decentralizáció, partnerség, programozás, koncentráció és addicionálás) szerint is a környezetvédelem hatásköreit a lehető legalsóbb szintek felé kell átcsoportosítani, melynek következtében a környezeti problémák kezelésében és megoldásában a jövőben egyre nagyobb szerep hárul majd az önkormányzatokra. Magyarországon, a környezetvédelemmel kapcsolatos jogok és kötelezettségek alkotmányi szinten szabályozottak: deklarálva van az egészséges környezethez való alapvető jog és annak érvényesíthetősége, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosítása. Az állam a környezetvédelem elvi alapjainak és módszereinek megválasztásában szabad, valamint annak meghatározásában is, hogy a környezethez való jog tartalmát adó sajátos állami kötelezettségből milyen konkrét jogalkotási és kormányzati teendők származnak. Itthon a környezet összehangolt védelmére, a fenntartható fejlődés biztosítására vonatkozó általános szabályozást a Kvt. testesíti meg, amely szerint a helyi önkormányzat a környezet védelme érdekében illetékességi területére önálló környezetvédelmi programot készít, önkormányzati rendeletben határozza meg környezetvédelmi feladatait és elősegíti a környezeti állapot javítását, melyre környezetvédelmi alapot is létrehozhat. Ugyanakkor a helyi jogalkotás körében lehetőség van arra is, hogy a más jogszabályban előírtaknál kizárólag nagyobb mértékben korlátozó környezetvédelmi előírásokat határozzon meg a helyi jogalkotó. Környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Egyezményt a 2001. évi LXXXI. törvény hirdette ki. Ez tartalmazza azokat a rendelkezéseket, amelyek rögzítik a nyilvánosság számára a környezeti információk nemzeti szabályozás keretében történő rendelkezésre bocsátásának feltételeit, valamint környezetvédelmi ügyekben, a döntéshozatalban való részvételhez és az igazságszolgáltatás igénybevételéhez fűződő jogokat.

 

A következőkben a helyi önkormányzati rendeletek csatlakozással összefüggő átvilágításában releváns környezetvédelmi területek kerülnek bemutatásra:

 

Természetvédelem:

 

Magyarország európai uniós tagsággal összefüggő természetvédelmi feladatai - az Európai Unió által létrehozott - Natura 2000 területei kijelölése és a területek megőrzéséhez, a hazai jogszabályi háttér megteremtéséhez kapcsolódnak. A 2004 októberében megjelent kormányrendelet tartalmazta a Natura 2000 hálózat területeire vonatkozó szabályokat, a mellékletek pedig a kijelölés alapjául szolgáló közösségi jelentőségű fajok és élőhelyek listáját, illetve a hazai területek jegyzékét és térképét, melynek véleményezésére a helyi önkormányzatoknak a miniszteri tájékoztató megjelenését követően 90 nap állt a rendelkezésükre, hogy a kihirdetett területeken a Natura 2000 területté való kijelölés megalapozottságát véleményezzék. Az önkormányzatoknak az állatkert és az állatotthon működéséhez szükséges engedélyezési eljárásra a jegyző révén van rálátásuk, aki az előbb említett eljárásban szakhatóságként működik közre, míg az utóbb említettnél engedélyező hatóságként vesz részt.

 

Hulladékgazdálkodás:

 

Az Európai Közösség a hulladékgazdálkodás területén nem rendelkezik kizárólagos jogalkotási hatáskörrel, környezetvédelmi politikájának lényege: a megelőzés és a „szennyező fizet”; a környezeti kárnak a károkozás eredeténél történő orvoslása, valamint a megosztott felelősség elve. A helyi önkormányzatok az EU elvárásainak megfelelése tekintetében e területen rendelkeznek a legtöbb tennivalóval. E témakör helyi szabályozásakor azonban elsősorban a magyar jogi szabályozást kell figyelembe venniük, mivel abba már beépültek a Közösség politikai alapelvei. Ezekkel összhangban született meg a 2001. január 1-jén hatályba lépett hulladékgazdálkodásról szóló törvény (Hgt.), amely megteremtette a jogharmonizáció kereteit és egységes szabályozást bevezetve meghatározta egyben a települési önkormányzatok kötelezettségeit. Egyik elsődleges feladatuk - a közszolgáltatás keretében - az ingatlantulajdonosoknál keletkező hulladékok ártalmatlanításának megszervezése, a szelektív hulladékgyűjtés helyi kiépítése, a csomagolási hulladék kezelésében való tevékeny részvétel és együttműködés a helyi lakossággal. A Hgt. felhatalmazása alapján a települési önkormányzat rendeletében többek között kötelezheti a hulladék termelőjét, birtokosát a hulladék meghatározott anyagminőség szerinti elkülönített gyűjtésére, csomagolására és megjelölésére, átadására a begyűjtést végzőnek, illetve a hulladékkezelőnek meghatározza a települési szilárd hulladék ingatlantulajdonos általi szállításának feltételeit, és megjelöli az erre a célra igénybe vehető hulladékbegyűjtő helyet, hulladékkezelő telepet; továbbá megállapítja a helyi közszolgáltatás feltételeit, ellátásának rendjét és módját, a hulladékkezelési közszolgáltatás díját, valamint meghatározza az ingatlantulajdonos és a települési önkormányzat közterülete tisztán tartásának feladatait, a közterületen megvalósuló állattartás részletes szabályait és helyi hulladékgazdálkodási tervet készít. Rendeletében - illetékességi területére kiterjedően - szigorúbb hulladékgazdálkodási előírásokat is meghatározhat. Mivel a hulladékkezelési közszolgáltatás a települési önkormányzatok kötelezettségévé vált ezért e feladatot a kis lélekszámú települések úgy tudják csak gazdaságosan ellátni, ha együttműködnek egymással. A közszolgáltatás keretében a hulladékot a közszolgáltatónak a gyűjtés helyéről az önkormányzati rendeletben meghatározott rendszerességgel kell elszállítania. Erről az önkormányzatok társulásaik, vagy az általuk megbízott külső vállalkozók útján gondoskodhatnak.

 

A hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapítására vonatkozóan - érvényre juttatva mind az arányosság, mind a jogbiztonság elvét - háromszintű szabályozás érvényesül, melyben a harmadik szintet - a törvény és a vonatkozó kormányrendelet előírásainak végrehajtása figyelembevételével - a helyi önkormányzatok rendeletei alkotják. A közszolgáltatás díját meghatározó rendelet elfogadása előtt az önkormányzatoknak költségelemzést kell készíteniük (a közszolgáltatás rendjére és módjára tekintettel). A költségelemzést a közszolgáltató javaslata alapján a jegyző terjeszti elő. A díjmegállapításnak a vonatkozó szabályok alapján ki kell terjednie a közszolgáltatás teljesítésének gyakoriságára és módjára, a teljesítés helyének, a díjfizetési feltételeknek és módoknak a megállapítására. A díjat a közszolgáltatással arányosan kell megállapítani, melynek meghatározása során figyelemmel kell lenni a következőkre: alkalmas legyen a tartós működéshez szükséges nyereség fedezetének, illetve az indokolt költségek, és ráfordítások megtérülésének biztosítására; üdülőtulajdon esetében utaljon a település jellegére és ügyeljen arra, hogy a díj az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányos legyen, továbbá, hogy szelektív hulladékgyűjtés esetén, a hulladéknak a begyűjtőhelyen (hulladékgyűjtő udvar, gyűjtőpont) történő átadásáért díj nem számolható fel. A díjhátralék adók módjára behajtható köztartozásnak számít. A képviselő-testület a hulladékgazdálkodással kapcsolatos döntések meghozatala, konkrétan a szelektív hulladékgyűjtés bevezetése, valamint hulladék ártalmatlanítását szolgáló telephely létesítése előtt köteles azonban közmeghallgatást tartani és a környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott egyesületek véleményét kikérni. A gyakorlatban e téren a legnagyobb gondot és problémát a díj mértékénél - a vonatkozó alkotmánybírósági döntések ismeretében is - a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságának megteremtése jelenti/jelentette, nagyon nehéz ugyanis eldönteni, hogy a közszolgáltatási díj mikor arányos az elvégzett közszolgáltatással.

 

Mivel az önkormányzatok a hulladékgazdálkodás területén kötelező feladatokat ellátó hatóságok, így számukra is kötelező volt a helyi hulladékgazdálkodási terv elkészítése. Ehhez társulhattak más helyi önkormányzatokkal is, mely esetben közös hulladékgazdálkodási terv készült. E tervek elkészítésének határideje: 2004. augusztus 3. volt. A többcélú kistérségi társulások egyebek mellett a települési szilárd és/vagy folyékony hulladékgyűjtés- és kezelés, valamint az állati hulladékok gyűjtésének és ártalmatlanításának közös szervezéséhez egyszeri jellegű támogatásban részesülhettek. A települési önkormányzatok hulladékgazdálkodási feladatkörének címzettje a képviselő-testület, jogszabályban meghatározott esetekben pedig a jegyző. A környezetvédelmi igazgatás feladatait a környezetvédelemről szóló törvény és más jogszabályok rendelkezései alapján a miniszter irányítása alatt álló hivatali szervezet, továbbá a területi környezetvédelmi hatóságok, valamint a települési önkormányzat és szervei, illetve a jegyzők látják el, de a Hgt. közvetlenül is telepít hatáskört a jegyzőnek, aki ilyenkor elsőfokú hatósági hatáskörében - az elhagyott hulladék elszállítására és ártalmatlanítására - kötelezi a hulladék tulajdonosát, illetve, ha annak személye nem állapítható meg, az ingatlan tulajdonosát.

 

Az önkormányzati rendeletek megalkotása során a törvénysértés elkerülése okozta a legtöbb problémát. Az előfordult legjellemzőbb jogsértések közül említsünk meg néhányat: jogsértő a rendeleti megoldás, amennyiben hatályát automatikusan minden jogi személyre és jogi személyiség nélküli szervezetre kiterjeszti, vagy kifejezetten mindenki számára előírja a közszolgáltatás kötelező igénybevételét; jogsértő az önkormányzati rendelet akkor is, ha értelmében a közszolgáltatás egyik alanya az önkormányzat, a másik pedig a szolgáltató és a rendelet a szerződésszegés esetére szankciót állapít meg (az AB határozatában ugyanis kimondta: a közszolgáltatások körében a szolgáltató és az igénybe vevő közötti jogviszonyt törvény szabályozza, mégpedig a szerződésszegés jogkövetkezményeit a Ptk. és a Ptk. rendelkezéseinek megfelelően megállapított általános szerződési feltételek határozzák meg. A polgárok szerződésszegő magatartásának szankcionálása tehát nem tartozik az olyan helyi társadalmi viszonyok közé, amelynek megsértését a helyi önkormányzat szabálysértéssé minősítheti.); továbbá a hulladékgazdálkodási rendelet esetén a szabálysértési rendelkezések tekintetében az önkormányzat akkor is túllépi szabályozási hatáskörét, amikor a helyszíni bírságra vonatkozóan szabályokat alkot, mivel az önkormányzat rendeletalkotási hatásköre e területen csak és kizárólag bizonyos magatartások szabálysértési tényállássá minősítésére és a pénzbírság összegének meghatározására terjed ki; a szolgáltató kiválasztásánál az egyenlő elbánás elvének érvényesülnie kell a szabályozásban: tilos tehát pl. a helybeli vállalkozás rendeleti előnyben részesítése; a hulladékkezelési közszolgáltatási díj mértékének meghatározásakor amennyiben az önkormányzat - rendeletében szabályozott módon - díjkedvezményt, vagy mentességet állapít meg, úgy a felmerülő költségeket az önkormányzat - más forrásából - a közszolgáltató számára köteles megtéríteni; a határozattal történő díjmegállapítás szintén jogsértő, hiszen a Hgt. vonatkozó rendelkezései kifejezetten rendeletben való szabályozásra adtak/adnak felhatalmazást; jogsértéshez vezető hiba, ha az önkormányzati rendelet szerint az üdülőtulajdonosok ugyanannyi szemétszállítási díjat fizetnek, mint a helyi lakosok, illetve a rendelet csupán csekély összegű eltérést állapít meg az eltérő csoportú ingatlantulajdonosok között; tipikus hibaként említhető meg azon eset is, amikor a rendelet a szemétdíj összegének megállapításánál a díj összegét a háztartásban élő személyek számához köti; a jogbiztonság sérelmével jár, ha a rendelet a mérlegelési jogkör feltételeinek meghatározása nélkül engedi meg a képviselő-testületnek, vagy szervének, hogy „különös méltánylást érdemlő esetben” részlegesen, vagy teljesen elengedje az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget (a helyi rendeletnek is tiszteletben kell tartania az egyenlőség alapelvét; ugyanakkor – az AB határozata szerint - nem jogszabálysértő azon önkormányzati rendelet, amely alapján a szemétszállítási díj megfizetése az ingatlan tulajdonosára nézve akkor is kötelező, ha a szemétszállítást nem veszi igénybe, mivel az egyedi mérések alapján történő szemétszállítás technikailag nem megoldható, vagy csak magas költségráfordítással biztosítható; továbbá nem életszerű, hogy a tulajdonosnál az ingatlan használata során egyáltalán nem keletkezik szemét, mert ilyen állapot tartósan nem állhat fent).

 

Vízgazdálkodás, vízvédelem:

 

E területen az EU politikájának célja - az elővigyázatosság és a megelőzés, valamint azon az elven alapul, hogy a környezeti károkat elsődlegesen a forrásuknál kell elhárítani és a „szennyező fizet”- a magas szintű védelem, figyelembe véve a Közösség különböző régiói között mutatkozó különbségeket. Az EU-nak e téren két vonatkozásban van kizárólagos jogalkotási hatásköre: a vízkészlet–gazdálkodás és olyan általános cselekvési programok kidolgozása terén, amelyek az elérendő elsődleges célkitűzéseket határozzák meg. E mellett kb. húsz irányelv fogalmaz meg önkormányzatokat érintő feladatokat. Ebből kiemelendő három területcsoport: az emberi fogyasztásra szolgáló víz minőségének, a fürdésre alkalmas vizek minőségének és a települési szennyvíz kezelésének követelménye. Hazai viszonylatban azonban ennél jóval több központi jogszabály tartalmaz olyan rendelkezéseket, amelyeket az önkormányzatoknak egyrészt be kell tartaniuk, másrészt a szabályozás során figyelembe kell venniük. Továbbá tudomással kell bírniuk arról, hogy a helyi rendeletalkotási kötelezettség nem teljesítése (elmulasztása) miatt az önkormányzatok – a mulasztásos törvénysértés elkövetése mellett – megsértik a közösségi jogból fakadó jogbiztonság és előreláthatóság elvét, az egyenlőség alapelvét (például: a helyi vízrendezés és vízkárelhárítás, árvíz és belvízelvezetés, csapadékvíz elvezetés megoldatlansága sérti a jogbiztonság, az előreláthatóság és az egyenlőség alapelvét, továbbá az állampolgárokat is gátolja a tulajdonukkal való szabad rendelkezésben).

 

Az önkormányzatok kiemelt szerepe a közösségi jogszabályok érvényesítésében azzal függ össze, hogy tulajdonukban vannak törzsvagyonként a helyi önkormányzatoknak átadott vizek és vízi-létesítmények, továbbá, hogy az önkormányzat nevében a képviselő-testület - a törzsvagyonban lévő közcélú vízi-létesítmények működtetését végző gazdálkodó szervezetnek a létesítmény közművagyonát - szerződéssel használatba adja/adhatja. A feladatok ellátásánál azonban az önkormányzatoknak is figyelembe kell venniük a versenyjogi előírásokat. Fontos kritérium az önkormányzatokkal szemben, hogy területrendezési és településfejlesztési terveik elkészítésénél, az illetékességi körükbe tartozó engedélyezési eljárások során figyelemmel kell lenniük az alábbi – a közösségi jog érvényesítése szempontból is releváns – három terület követelményeire:

 

 

A települési szennyvíztisztítással kapcsolatos követelmények:

 

A tagállamok részére kötelező feladatként jelentkezik a települések szennyvízelvezetése és tisztítása megoldásának követelménye. Ugyanakkor az irányelv nem követeli meg a szennyvízgyűjtő-rendszer létesítését, amennyiben az nem jelent igazolható környezetvédelmi hasznot, vagy kiépítése és üzemeltetése aránytalanul magas költségekkel járna, ez esetben alkalmazhatók az azonos szintű védelmet biztosító egyedi rendszerek vagy egyéb megoldások, amely engedmény viszont létjogosulttá teszi a csatornázatlan területeken a szakszerű egyedi szennyvíz-elhelyezési megoldások alkalmazását. E kérdéskörben egyértelműen önkormányzati feladat a fejlesztések megvalósítása (az állami tulajdonú regionális vízközművek fejlesztési igényeit kivéve), melynek finanszírozásához a központi költségvetés jelentős forrásokat biztosít (a döntési jogkör e tekintetben a regionális fejlesztési, valamint a megyei területfejlesztési tanácsokhoz kerültek). Az önkormányzatok szempontjából releváns feltétel, hogy a környezetvédelmi célkitűzéseket a területfejlesztési, terület- és településrendezési tervek, helyi építési szabályzatok kidolgozása során, valamint az önkormányzatok környezetvédelmi programjaiban is érvényesíteni kell. Ugyancsak helyi önkormányzati feladatként jelentkezik a beruházások előkészítése, műszaki szakigazgatási vonala megerősítése, a csatornára való rákötési kötelezettség érvényesítése, az ipari előtisztítás elrendelése, az intézkedések végrehajtásának ellenőrzése, továbbá a növekvő jelentési adatszolgáltatási igények ellátása.

 

Uniós tagként jelentős anyagi áldozatokra van/lesz szükség a közösségi jogi követelmények, illetve a csatlakozási szerződésben a környezetvédelemmel összefüggésben meghatározott kötelezettségeink határidőre történő teljesítéséhez még annak ismeretében is, hogy EU tagságunkkal jogosultak lettünk a Kohéziós Alap forrásainak igénybevételére. Jogszabályi előírás alapján a határozatban kedvezményezettként megjelölt önkormányzat bevételét növeli a vízszennyezési bírság fizetése esetén a bírság 30 %-a.

 

Az emberi fogyasztásra szolgáló víz minőségére vonatkozó követelmények:

 

A közüzemileg szolgáltatott ivóvíz minőségére vonatkozó előírások és azok betartásának ellenőrzése mindenekelőtt az emberi egészség védelmét szolgálják. A közösségi jogszabályokban foglalt követelményeknek való megfelelés, az ivóvíz-minőségjavító program megvalósításával kapcsolatos feladatok és annak hatásai elsősorban az önkormányzatoknál és a helyi vízmű vállalatoknál jelentkeztek, de a központi költségvetést, valamint az elkülönített állami pénzalapokat is érintik(tették), várhatóan azonban a költségek - a vízdíj emelkedésén keresztül - a fogyasztókat is érinteni fogják. Az Ötv. 8.§-ának (4) bekezdése az önkormányzatok kötelező feladatává tette az egészséges ivóvízellátásról történő gondoskodást. A törvény hatálybalépését követően meghatározásra kerültek a törvény által előírt feladat megvalósításának feltételei. (Ennek következtében a csatlakozásig gyakorlatilag minden település rendelkezni fog vezetékes vízellátással, a lakások 92%-a a vízvezetékes hálózatba bekötésre kerül és a lakások mintegy 6%-ában élők részesülhetnek közkifolyós vízellátásban. A lakosság 58%-a él, olyan településeken, ahol az ivóvíz minősége megfelel az EU előírásainak, ugyanakkor a szolgáltatott ivóvíz több mint 40%-ának minősége néhány paraméter tekintetében még elmarad az irányelvben meghatározott határértékektől.) Az ivóvízminőség-javító feladatok végrehajtása viszont továbbra is önkormányzati feladatként jelentkezik, melynek keretében több kis lélekszámú településen kell a szolgáltatott ivóvíz minőségének javítását elvégezni. Mivel azonban a helyi önkormányzatoknak a saját erő biztosítása jelentős gondot okoz a program 2009. évi határidőre történő teljesítése csak központilag előirányzott, stabil pénzügyi háttérrel hajtható végre, E téren a legnagyobb feladatot továbbra is az ivóvíz arzén-, ammónium- és nitrát-tartalmának szigorítása jelenti. (A szigorítás idején közel 400 településen haladta meg a határértéket az arzén, 354 településen az ammónium, 70 egynéhány településen pedig a nitrát.)

 

A fürdésre alkalmas víz minőségére vonatkozó követelmények:

 

A helyi önkormányzatok jegyzőinek feladat és hatáskörébe tartoznak a természetes vizek fürdésre alkalmas partszakaszainak, azzal összefüggő vízfelületeinek és a fürdőhelyek kijelölése; közegészségügyi veszély esetén a fürdőhely üzemeltetésének megszüntetése, vagy tartós vízminőség-romlás esetén a kijelölés visszavonása.

 

Levegőtisztaság-védelem, zaj- és rezgésvédelem:

 

E területre vonatkozó, a helyi önkormányzatok tevékenységét is érintő közösségi rendelet és irányelv nincs. Önkormányzati rendeletalkotásra felhatalmazást adó hatályos jogszabály alapján a települési önkormányzat rendelettel rendkívüli levegő-tisztaságvédelmi intézkedési tervet (füstköd riadótervet) állapít meg. Szmog riadó tervet viszont csak a 200.000 főt elérő népességszámú városokban kell készíteni, a terv tartalmi követelményeit és végrehajtási előírásait a vonatkozó kormányrendeletek tartalmazzák. Az önkormányzatok szerepe a közösségi jogszabályok érvényesítésében a füstköd riadóterv elkészítésére, a háztartási tevékenységgel okozott légszennyezésekre vonatkozó egyes sajátos, valamint az avar és a kerti hulladék égetésére vonatkozó szabályok rendelettel történő megállapítására korlátozódik. A települési önkormányzat rendeletben állapítja meg az avar és kerti hulladék égetésére, továbbá a háztartási tevékenységgel okozott légszennyezésre vonatkozó szabályokat, valamint rendeletet alkothat a zaj- és rezgésvédelem körében a vonatkozó miniszteri rendeletben foglaltak figyelembe vételével. Az érintett önkormányzatoknak kéttípusú stratégiai zajtérképet kell készíteniük: zajterhelési zajtérképet és konfliktustérképet. A stratégiai zajtérképek megalkotása jogharmonizációs kötelezettség, Budapest és vonzáskörzetének, valamint a 250.000-nél több lakosú városoknak (a kötelezetteknek a véglegesített stratégiai zajtérképeket 2007. június 30-ig kellett benyújtaniuk).

 

A települési önkormányzat jegyzője azonban számos közösségi jogszabállyal összhangot teremtő, a levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról szóló kormányrendelet értelmében környezetvédelmi hatósági hatáskörében eljárva például ellenőrzi az avar és kerti hulladék égetésére vonatkozó levegővédelmi követelmények betartását. A háztartásban kis mennyiségben keletkező papírhulladék, veszélyesnek nem minősülő fahulladék háztartási tüzelőberendezésben történő égetése külön engedély nélkül végezhető, ellenben a hulladékok nyílt téri, illetőleg háztartási tüzelőberendezésben történő égetése, valamint a lábon álló növényzet, tarló, illetve a növénytermesztéssel összefüggésben keletkezett hulladék égetése tilos.

 

E téren a helyi jogalkotás problémái között több jogsértő megoldás is jelentkezett: jogsértő volt az önkormányzat azon rendelkezése, amely a tarlóégetést a jegyző engedélyéhez kötötte, egyrészt a jegyző levegő-tisztaságvédelmi feladatait meghatározó magasabb szintű jogszabály a jegyzőre ilyet nem telepít, másrészt az Ötv. már idézett rendelkezései értelmében az önkormányzat rendeletében önkormányzati hatáskört a jegyzőnek nem állapíthat meg; sértette a jogbiztonság elvét az a rendelkezés is, amely pl. a tarlóégetés engedélyezését csak általános jelleggel tette lehetővé, de az eljárás feltételeit (ki az engedélyezési jogkör gyakorlója, milyen módon lehet az engedélyt igényelni, mi minősül rendkívül indokolt esetnek) nem határozta meg. (Ezen feltételek meghatározása nélkül pedig - mint azt az AB határozatában is kifejtette - a szabályozás tág teret enged a törvényességi szempontból ellenőrizhetetlen, kiszámíthatatlan önkormányzati döntéseknek, így az sérti a jogbiztonság és előre láthatóság elvét, amely elvek alkalmazást nyernek a közösségi jog tekintetében is.); többször előfordult, hogy az önkormányzatok nem vették figyelembe a helyi zajvédelmi szabályok megalkotásakor az egészségügyi és a környezetvédelmi miniszter által megállapított kereteket; több önkormányzati rendelet kötelezettségként írta elő az ügyfél részére a zajvédelmi szakértői szakvélemény becsatolási kötelezettséget azokban az estekben is, amikor a felsőbb szintű jogszabályok azt nem tették kötelezővé; egyes önkormányzati rendeletekben pedig kimondásra került, miszerint tilos munkaszüneti napokon, illetőleg munkanapokon 20 és 7 óra között a gépi munkavégzéssel és tehergépjármű forgalommal együtt járó bontási valamint építési munkát végezni (ez viszont ellentétes az AB vonatkozó határozatával, másfelől a Ptk. birtokvédelmi szabályaival.

 

-          Közlekedés

 

A közlekedés területén a Közösség kizárólagos jogalkotási tevékenysége elsősorban az egy vagy több tagállam területén áthaladó nemzetközi közlekedésre alkalmazandó közös szabályok; a nem honos fuvarozók által végzett árufuvarozás és személyszállítás feltételei; a közlekedés biztonságát javító intézkedések meghozatala kérdéskörére terjed ki. A közösségi rendeletek a vasúti, közúti és belvízi közlekedési közszolgáltatás fogalmában rejlő kötelezettségek tekintetében, míg az irányelvek inkább a közösségi vasutak fejlesztése terén tartalmaznak önkormányzatokat érintő feladatokat. E körből ki kell emelni az Európai Unió új Közlekedéspolitikai Fehér Könyvét, amelyben központi kérdésként szerepel a városi közlekedés javításának szükségessége (kimondja, hogy a városi közlekedés elsősorban a nemzeti és a helyi hatóságok felelőssége és a környezetszennyezés, a forgalmi torlódások és az infrastruktúra hiánya miatt kialakult problémákat meg kell szüntetni, amelynek egyik megoldási lehetősége a „zéró káros-anyag kibocsátású gépjárművek” használatának elősegítése, a magasabb minőségi színvonalat képviselő tömegközlekedés kialakítása).

 

A helyi önkormányzatok szerepe a közösségi jogszabályok érvényesítése tekintetében több helyen is tetten érhető: például a tagállamok kizárhatják rendelkezéseinek hatálya alól azokat a vállalatokat, amelyek kizárólag városi, városkörnyéki, vagy regionális szolgáltatást nyújtanak, ha viszont az önkormányzatok a városi, városkörnyéki, illetve regionális szolgáltatásra vonatkozóan mégis közszolgáltatási kötelezettséget állapítanak meg, akkor az üzemeltetésre, szállításra és a díjszabásra vonatkozó szabályokat a közösségi rendeletben foglalt rendelkezések alapján kell megállapítaniuk; érinti a helyi önkormányzatok tevékenységét az a közösségi javaslat is, amely a személyszállítás területén ellenőrzött és szabályozott versenyt kíván bevezetni (lényege, hogy a közszolgáltatási tevékenységet a vállalkozások pályázat alapján láthatják el, eredményként a vállalkozással a hatóság maximum öt évre szóló szerződést köt). A közúti közlekedés terén a helyi önkormányzat az általa kezelt közutak tekintetében gondoskodik arról, hogy a közút a biztonságos közlekedésre alkalmas, közvetlen környezete esztétikus és kulturált legyen; gondoskodik a közút tisztán tartásáról, a hó eltakarításáról, továbbá az út síkossága elleni védekezésről; kialakítja a közút forgalmi rendjét, melyet legalább ötévenként - felülvizsgál - és amennyiben szükséges, módosítja azt; útellenőri szolgálatot működtet; rendeletében megállapítja a területén igénybe vehető taxiállomások rendjét. Önkormányzati feladatok jelentkeznek a településekre lebontott közforgalmú személyszállítási terv készítése és időszakonkénti aktualizálása tekintetében, valamint a közszolgáltatási kötelezettségek keretében is (például a közlekedési pályák kiadásaira vonatkozó nyilvántartások és a vele összefüggő adatszolgáltatás vonatkozásában); a gépjárműadó változásai is érintik a települési önkormányzatokat (lényege: megszűnt e téren az önkormányzatok rendeletalkotási kötelezettsége, az adó mértékét törvény szabályozza, az adózónak pedig nem kell bevallást benyújtani az adóhatósághoz; a feladat azonban az önkormányzatoknál jelentkezik); a vasúti közlekedési terén önkormányzati feladatként jelentkeznek például a helyi közforgalmú vasúti közlekedés fejlesztésére vonatkozó koncepciók jóváhagyása és végrehajtásának megszervezése (viszont a vasúti közlekedési tevékenységgel összefüggő - önkormányzati feladatkörbe utalt - hatósági árak megállapításán kívül más feladatok nem eredményeznek esetükben rendeletalkotási kötelezettséget: a települési önkormányzatok képviselő testületeinek a helyi tömegközlekedés díjainak megállapítása során kiemelt figyelmet kell fordítania arra, hogy a díjak megállapításával a fix támogatási összeg mellett az utazók és a lakosság terhei ne emelkedjenek elviselhetetlen mértékben); a vízi közlekedés vonatkozásában - a törvény szerint - a települési önkormányzatok feladata a helyi közszolgáltatást megvalósító komp- és révközlekedés - önkormányzati hatáskörbe tartozó - működőképességének és fejlesztésének biztosítása; a rendezési tervek készítésénél és elfogadásánál a létesítendő kikötő működtetéséhez szükséges és megfelelő parti terület kijelölése; a területileg illetékes önkormányzat egyetértése szükséges a motoros vízi sporteszköz üzemeltetésére szolgáló pálya kijelöléséhez; a légi közlekedési ágazat tekintetében az önkormányzatot véleményezési jog illeti a légi közlekedési hatósági eljárásban a repülőterek környezetében létesítendő zaj-gátló védőövezetek kialakítása tekintetében.

A helyi rendeletalkotás gyakorlati problémái között szükséges megemlíteni, amikor az önkormányzat a vonatkozó törvény (Kkt.) alapján a közút kezelője a létesített, illetve kijelölt várakozóhelyen ugyan díj és pótdíj szedését rendelheti el, de nem fordít kellő figyelmet a parkolóhelyek kijelölése és az ott szedett díjak tekintetében az ez ügyben kiadott ombudsmani ajánlásra (az egészségügyi intézmények körül, illetve területén tapasztalható anomáliákra, melyek kiküszöbölése helyi rendeletalkotás útján szükséges és lehetséges). A parkolóhelyek kérdésével az AB többször is foglalkozott (elemezte többek között az önkormányzati feladat- és hatásköröket és kimondta: az önkormányzat mérlegelési jogkörébe tartozik, hogy a tulajdonában lévő területen belül mely övezetben és időszakban létesít fizetési kötelezettséggel járó parkolóhelyet).

 

-          Oktatás, szakképzés, ifjúság és kultúra

 

E területen az EU elsősorban együttműködésre ösztönzi a tagállamok kormányait - a regionális és helyi döntéshozókat - a közös célok megvalósítása érdekében a közösségi akcióprogramok (Socrates, Leonardo da Vinci, Ifjúság) beindítása és megvalósításának koordinálása révén. Ennek során a cél az, hogy egy-egy adott kérdésben az érintett szakterületek irányítói, szereplői, továbbá a különböző szintű kormányzati, önkormányzati és szakmai testületek intézményi, személyi és pénzügyi tekintetben alkalmassá váljanak az együttműködésre, a tagságból fakadó kötelezettségek teljesítésére, csakúgy, mint a már meglevő anyagi, pénzügyi, valamint a szakmai, kulturális értelemben vett előnyök minél teljesebb kiaknázására.

 

Az Európai Unió Oktatási, Ifjúsági és Kulturális Tanácsa ajánlásokat fogalmazott meg az önkormányzatok számára: készüljenek felmérések, kutatások annak érdekében, hogy a döntéshozók részleteiben ismerjék a fiatalok igényeit, elvárásait; a fiataloknak pedig álljon rendelkezésére széleskörű, egységes és rendszerezett információállománnyal rendelkező információs szolgáltatás, amely legyen minden fiatal számára nyitott és ingyenes, különös tekintettel a kulturális, gazdasági, egészségügyi, illetve egyéb szempontból hátrányos helyzetű fiatalok esetében. A különböző programok - Ifjúság 2000-2006 csoportos, majd a Kultúra 2000 átfogó keretprogram - tekintetében a helyi önkormányzatoknak nincs jogharmonizációs kötelezettségük, mint ahogyan az oktatás, szakképzés, és a kultúra tartalmával, szervezeti felépítésével kapcsolatos kérdések sem képezik jogharmonizáció tárgyát. Azok a programok, amelyek Magyarország számára nem voltak elérhetők, 2004. január 1-jével egységesen megnyíltak, de az Európai Bizottság pénzügyi kötelezettséget csak 2004. május 1.-je után vállalt.

 

Az önkormányzatokat érintő közösségi rendeletek a Közösségen belüli szabad mozgás biztosításával összefüggésben adnak feladatot: „egy másik tagállamban foglalkoztatott, vagy alkalmazásban álló állampolgár gyermekei, ha a gyermekek a fogadó állam területén laknak, az adott állam saját állampolgárával azonos feltételekkel nyerhetnek felvételt az általános oktatási intézménybe, a szakmunkás- és egyéb szakképzésre. A tagállamok támogatnak minden erőfeszítést, amely lehetővé teszi, hogy ezek a gyermekek a képzéseken a lehető legjobb feltételekkel vegyenek részt.”A közösségi irányelvekben is jelen vannak az önkormányzatokat érintő feladatok. Az oktatás területén: a hatályos magyar jogszabályok teljes mértékben megfelelnek a közösségi irányelvben foglalt rendelkezéseknek; a tagállamok kötelesek valamennyi közösségi állampolgár számára saját állampolgáraikkal azonos esélyeket és feltételeket biztosítani az oktatásba történő bejutás és az oktatásban való részvétel tekintetében. A kultúra területén is megvalósultak a jogharmonizációból fakadó követelmények, e kérdéskör keretében kell említést tenni: a tagállamok területéről jogellenesen kiszállított kulturális tárgyak visszaszolgáltatásának kötelezettségéről, valamint a muzeális intézmények, a nyilvános könyvtári ellátás és a közművelődés területén ellátandó önkormányzati feladatokról.

 

Jelentős szerepet töltenek be a helyi önkormányzatok a közösségi jogszabályok érvényesítésében is különösen a közoktatásba történő bejutás, a közoktatásban történő részvétel és az uniós polgárságú pedagógusok alkalmazása tekintetében. A diszkrimináció általános tilalma követelményként e területen is megjelenik: vonatkozik a tandíjra, a tandíj jellegű fizetési kötelezettségekre (azaz az uniós polgárságú tanulót e tekintetben is a magyar tanulókkal azonos elbánásban kell részesíteni), de a követelmény megjelenik a pedagógusokat érintően is, amennyiben egy uniós polgárságú pedagógus megfelel a rendelkezéseknek, akkor az alkalmazás során a magyar állampolgárságú pedagógusokkal azonos elbánásban kell őt részesíteni. Az Európai Unióhoz történő csatlakozásról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvényünk hatálybalépésének napjától az uniós polgárok a magyar állampolgárokkal azonos feltételekkel vehetik már igénybe a törvényben biztosított szolgáltatásokat. A csatlakozást követően a helyi önkormányzatoknak felül kell/kellett vizsgálniuk rendeleteik személyi hatályát, melynek során figyelemmel kellett lenniük a diszkrimináció tilalmáról és az egyenlőségről szóló alapelvekre. Helyi rendeleteik személyi hatályát úgy kellett megfogalmazniuk, hogy az ne legyen ellentétes ezekkel az alapelvekkel és megfeleljen a Kot. valamennyi rendelkezésének. A megoldás egyik lehetséges változata volt, ha a helyi rendelet az önkormányzat illetékességi területén lakóhellyel vagy tartózkodási hellyel rendelkező lakosok oldaláról állapítja meg a személyi hatályt; míg a másik lehetséges megoldás abban kínálkozott, ha a helyi rendelet az önkormányzat által fenntartott nevelési-oktatási intézmények, pedagógiai szakszolgálatok, pedagógiai szakmai-szolgáltató intézmények oldaláról rendezi e kérdést.

 

A kultúra tekintetében a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló törvényben találhatók meg a helyi önkormányzatokat érintő rendelkezések. Ennek értelmében a települési önkormányzat kötelező feladata többek között: a könyvtári ellátás biztosítása és a helyi közművelődési tevékenység támogatása; az iskolarendszeren kívüli, öntevékeny, szakképző tanfolyamok, életminőséget javító tanulási, felnőttoktatási lehetőségek megteremtése; a település környezeti, szellemi, művészeti értékeinek, hagyományainak feltárása, megismertetése; a helyi művelődési szokások gondozása, gazdagítása; az egyetemes kultúra értékeinek megismertetése; a különböző kultúrák közötti kapcsolatok kiépítésének és fenntartásának segítése, a szabadidő kulturális célú eltöltése feltételeinek biztosítása. A kulturális értékek a helyi önkormányzatok törzsvagyonához tartoznak, amelyeknek megőrzése, fenntartása, valamint hagyományaink bemutatása más országok állampolgárainak a jövőben is fontos feladatot képez az önkormányzatok számára. A törvény értelmében a települési önkormányzat a könyvtári ellátás biztosítása körébe tartozó kötelező feladatai tekintetében önállóan, illetve önkormányzatok közötti társulásban nyilvános könyvtár fenntartásával, vagy nyilvános könyvtár szolgáltatásának megrendelésével teljesítheti. Az EU-hoz történt csatlakozásunkkal új kultúrák jelentek meg hazánkban, amelyek elfogadtatásában települési szinten kiemelt szerephez jutottak az önkormányzatok, mivel ők állnak legközelebb a helyi lakossághoz. A települési önkormányzat a helyi társadalom szükségleteinek figyelembevételével, a helyi lehetőségek alapján rendeletben határozza meg, hogy az előzőekben felsoroltakból mit, milyen konkrét formában, módon és mértékben kíván ellátni.

 

Törvényeink közül jó néhány ad felhatalmazást e témakörben a helyi önkormányzatoknak - kötelező, bizonyos esetekben pedig mérlegelésen alapuló - önkormányzati rendelet alkotására, amely felhatalmazások nagy többsége a csatlakozást követően is fenntartható volt. A Kot. értelmében a közoktatási intézmény a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott körben adatszolgáltatási kötelezettséggel rendelkezik; a rendelet az önkormányzat fenntartásában lévő nevelési-oktatási intézmény tekintetében megállapítja azokat a szabályokat, amelyek alapján az intézményvezető dönthet – a törvényben foglaltakhoz képest – további ingyenes ellátásról, a térítési díj és a tandíj összegéről, a tanulmányi eredmények alapján járó és a szociális helyzet alapján adható kedvezményekről, a nem magyar állampolgárt terhelő tandíj elengedéséről, mérsékléséről; meghatározott jogértelmezés alapján a tanuló joga, hogy kérelmére, indokolt esetben szociális ösztöndíjban, illetve szociális támogatásban részesüljön; ugyancsak meghatározott jogértelmezés alapján a pedagógus nem választhat olyan tankönyvet, amelynek igénybevétele az iskolai tankönyvrendelés és tankönyvellátás jogszabályban meghatározott rendje szerint nem biztosítható valamennyi tanulónak; a nevelési-oktatási intézmény működésével kapcsolatos döntések előkészítésében, végrehajtásában és ellenőrzésében - jogszabályban meghatározottak szerint - részt vesznek a pedagógusok, a tanulók és a szülők, illetőleg képviselőik; a közoktatási intézmény szervezeti és működési szabályzatát a közoktatási intézmény vezetője készíti el, és nevelési-oktatási intézményben a nevelőtestület, más közoktatási intézményben a szak-alkalmazotti értekezlet fogadja el. (Az elfogadásakor és a módosításkor a nevelési-oktatási intézményben az óvodaszék, iskolaszék, kollégiumi szék, továbbá az iskolai vagy a kollégiumi diákönkormányzat - jogszabályban meghatározottak szerint - egyetértési jogot gyakorol; jogszabály, továbbá az óvoda, iskola, kollégium szervezeti és működési szabályzata a szülői szervezet (közösség) részére további jogokat állapíthat meg. A muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és közművelődésről szóló törvényben kapott felhatalmazás alapján a települési önkormányzat rendeletében határozza meg közművelődési feladatait, mit, milyen formában, módon és mértékben lát el; a könyvtár fenntartója meghatározza a könyvtár használati szabályzatát; a megyei (fővárosi) önkormányzat rendeletben határozza meg a közművelődési szakmai tanácsadó és szolgáltató feladatait, intézményi szervezeti kereteit, formáit, költségvetési támogatását, illetve a szakmai tanácsadás és a szolgáltatások díjköteles és díjmentességi körét. E helyi rendeletalkotás során előfordul(t)ó törvényességi problémák közé sorolandó jogsértő eset, amikor a rendeleti előírás, néhány hatáskört az illetékes bizottságra ruházott át, többek között azt, hogy „a bizottság megállapítja a közművelődési intézmények foglalkoztatási és létszámnormatíváit”, mivel azonban a helyi önkormányzat költségvetési rendelete tartalmának egyik eleme a költségvetési létszámkeret (a költségvetési szervekre elkülönítetten és összesítve is) a rendeletalkotás pedig az Ötv. alapján a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe tartozik, így az említett megoldás utóbb jogsértőnek minősült.

 

-          Személyek szabad mozgása

 

A Közösség jogának négy alapszabadsága közül a személyek szabad mozgásának biztosítása magába foglalja az EU és Magyarország állampolgárainak egymás területén való megkülönböztetés-mentes munkavállalási, tanulási és letelepedési lehetőségét; a szakképesítések és diplomák kölcsönös elismerését; valamint a migránsok lehető legteljesebb szociális biztonságának kiépítését a koordinációs eszközök alkalmazásával. A személyek szabad mozgásának tárgyalási fejezetét hazánk 2001 nyarán zárta le, amelynek eredményeképpen ideiglenesen az un. 2+3+2 év formula került elfogadásra, ami azt jelentette, hogy csak az első két évben érvényesült hazánk tekintetében általános jellegű korlátozás. Ezt az alapszabadságot két jelentősebb területre szokták elkülöníteni: a letelepedés szabadságára, és a munkavállalók szabad mozgására. A helyi önkormányzatok feladat-és hatásköre tekintetében ez utóbbi kérdéskörnek van nagyobb relevanciája.

 

E témakörben az EKSz. 39-41. cikkeiben találhatunk elsődleges szabályokat. Ezek megnevezik azokat a jogokat, amelyek egy másik tagállamban munkát vállaló állampolgárt megilletnek. A tagállamok a munkavállalók szabad mozgását két területen korlátozhatják: az egyik lehetőség, hogy a közszolgálatban a közhatalom gyakorlásával járó állások betöltésénél nem kell egyenlő bánásmódot biztosítani; a másik korlátozási lehetőség pedig a közrendre, közbiztonságra vagy a közegészségügyre történő hivatkozás. Az Európai Bíróság idevágó releváns ítélete, illetve jogelve elsősorban a „munkavállaló” fogalmának értelmezése miatt alapvető fontosságú. A Bíróság értelmezése szerint a „munkavállaló” közösségi jogi kategória, melyet azon objektív kritériumok alapján kell meghatározni, amelyek a munkaviszonyt más jogviszonyoktól megkülönböztetik. A munkaviszony alapvető jellemzője, hogy egy személy meghatározott ideig egy másik személy számára és irányítása alatt, ellenszolgáltatás (díjazás) ellenében gazdasági értékkel bíró tevékenységet fejt ki. Emellett a munkavégzésnek, valóságosnak és ténylegesnek kell lennie. A személyek szabad mozgása alól kivételt képez a közszféra; keretében azok a beosztások minősülnek közszolgálatnak, amelyek magukban foglalják a közhatalom gyakorlásában való közvetett, vagy közvetlen részvételt, amely az állam általános, vagy helyhatósági szerv, pl. helyi önkormányzat speciális érdekei védelmének felelősségével jár. Abból a szempontból viszont, hogy egy beosztás a kivételek közé sorolható-e vagy sem, minden állást önmagában kell megvizsgálni, a tagállamok azonban egyetlen szektorra sem mondhatnak ki általános tilalmat az állampolgárság alapján, a munkakörrel együtt járó hatáskörökre hivatkozással. A helyi önkormányzatok által alkalmazott fizikai dolgozók - pl. kertész, karbantartó, kórházi ápoló, víz-és gázszerelő, villanyszerelő, építész stb. -, vagy a középiskolai tanárok esetében nem lehet a közszolgálatra hivatkozva az állampolgárságon alapuló megkülönböztetést alkalmazni. Ha pedig valakit felvettek a közszolgálatba, akkor később már nem lehet vele szemben állampolgárságon alapuló megkülönböztetést érvényesíteni. Hasonlóan külön vizsgálandó feltétel az anyanyelv ismeretének megkövetelése, hiszen a közösségi jog főszabályként mondja ki: az állások betöltése folytán tilos az anyanyelv ismeretének megkövetelése, kivételként azonban megengedi, hogy szükséges mértékben az anyanyelv ismerete előírható legyen, de a szükségesség mértékét mindig az adott munkakör szabja meg (más fokú nyelvismeretre van szüksége egy takarítónőnek és másra egy általános iskolai tanárnak).

 

A helyi önkormányzatokat érintő közösségi rendeletek tekintetében két követelmény érvényesülését szükséges megemlíteni: az egyenlő bánásmód és a tartózkodási jog területét. Az egyenlő bánásmód kötelezettsége azt igényli, hogy a tagállamok és helyi jogalkotó szervei - az önkormányzatok is - helyezzék hatályon kívül azokat a jogszabályaikat, amelyek az EU tagországaiból érkező munkavállalóknak többletfeltételeket határoznak meg a saját állampolgárságú munkavállalóihoz képest. A munkavállalónak minden területen joga van az egyenlő bánásmód személyét érintő érvényesüléséhez és ennek következtében ugyanolyan szociális és adózási előnyöket élvez, mint az adott ország saját állampolgárságú munkavállalói, továbbá egyenlő elbánást élvez a szakszervezeti tagságot és az azzal kapcsolatos jogokat illetően beleértve a szavazati jogot is. Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló. törvény, amely – néhány kivételtől eltekintve – 2004. január 27. napjától hatályos több ponton módosította a Mt.-t, bevezetve egy új jogintézményt, az esélyegyenlőségi tervet, melyet a munkáltató és a munkáltatónál képviselettel rendelkező szakszervezet – annak hiányában az üzemi tanács – együttesen, meghatározott időre kiterjedően fogadja el. A tartózkodási jog lényege, hogy az uniós polgárok és meghatározott családtagjaik szabadon letelepedhetnek más tagállamokban és munkavállalás céljából az érintett tagállamban tartózkodhatnak. A tagállamok tartózkodási jogot biztosítanak a tagállamok olyan állampolgárainak, akik számára a közösségi jog más rendelkezései nem biztosítják ezt a jogot. A tartózkodási engedély az uniós polgár szabad mozgása jogának bizonyítéka. A szabad mozgás joga – amely minden uniós polgárt megillet – azt jelenti, hogy különbséget teszünk külföldi és külföldi között abból a szempontból, hogy az a külföldi az Európai Unió valamelyik tagállamának állampolgárságával rendelkezik-e vagy sem. A közösségi jog az ilyen állampolgársággal nem rendelkező személyeket harmadik állam állampolgárának nevezi. Ennek a jogállásbeli különbségtételnek nagy jelentősége a szociális ellátások területén van, amely kérdéskör a helyi jogalkotásban konkretizálódik.

 

A helyi jogalkotásban – a közösségi jog érvényesítése következtében – általános alapelv: a magyar és az uniós polgárok egyenlő bánásmódjának, a diszkrimináció tilalmának biztosítása, másrészt, hogy a helyi önkormányzat működésének személyi feltételei megteremtésénél az önkormányzat munkáltatónak minősül azonban figyelembe kell venni, hogy az ügykezelő a Ktv. alapján - közigazgatási szervnél közhatalmi, irányítási, ellenőrzési és felügyeleti tevékenység gyakorlásához kapcsolódó - ügyviteli feladatot lát el, így közszolgálati jogviszonyukban a közhatalmi szerep nem közvetlenül jelentkezik, azaz a magyar állampolgárság, mint alkalmazási kritérium az ügykezelők vonatkozásában a közösségi jog alapján nem igazolható. Mindezeknek megfelelően a Ktv.-t módosító szabály szerint bizonyos esetekben az ügykezelők vonatkozásában már el lehet tekinteni a magyar állampolgárság alkalmazási feltételétől. A helyi önkormányzatoknak a migráns munkavállaló lakhatási és oktatási jogai tekintetében is figyelemmel kell lenniük az esélyegyenlőségre: nem lehet például engedélyhez kötni a lakáscélú ingatlan megvásárlását; a migráns munkavállaló oktatásra vonatkozó jogai vonatkozásában is - valamennyi tanfolyamot ideértve - meg kell teremteni a hozzáférés jogát, azaz a más munkavállalók számára ingyenesen elvégezhető tanfolyamot számukra is ingyenessé kell tenni, ha pedig fizetni kell érte, akkor nem fizethet többet magyar társainál, valamint figyelemmel kell lenni a családtagok különböző jogaira is. Az EGT állampolgárok részére viszont minden szociális előnynek minősülő ellátást biztosítani kell. Az előbbiekben tárgyalt kérdések érvényesülése végett a helyi önkormányzatoknak át kellett tekinteniük önkormányzati rendeleteiket, hogy azok tartalmaznak-e diszkriminatív rendelkezéseket az uniós polgárokat érintően, s amennyiben a válasz igenlő volt, úgy azokat deregulálniuk kellett.

 

Szociális rendszerek koordinációja:

 

A szociális biztonság fogalomkörébe - a szociális segélyek és támogatások, mint rászorultsági alapon járó, egyéni értékelést tartalmazó juttatások kivételével - általában a következő kockázatokkal kapcsolatos ellátások tartoznak: betegségi és anyaság ellátások, rokkantsági ellátások, öregségi ellátások, hátramaradottak ellátásai, munkahelyi balesetek és foglalkozási betegségek esetén járó ellátások, haláleseti ellátások, munkanélküli ellátások és családi ellátások. Az Európai Unióban a tagállamok szociális védelmi rendszerei nem harmonizáltak, hanem összehangoltak, azaz koordináltak. Ezt a koordinációt az EU úgy éri el, hogy meghatározza, hogy egy adott uniós polgárral kapcsolatos szociális eljárás során mely tagállam jogát kell alkalmazni. Fő szabály szerint a munkavégzés helye irányadó, még akkor is, ha az érintett személy más tagállamban lakik. A szociális biztonsági koordináció megvalósítása azzal jár, hogy az Európai Gazdasági Térség (EGT) területén mozgó közösségi munkavállalók, önálló vállalkozók, diákok, nyugdíjasok, magukat önerőből eltartó személyek és családtagjaik jogosulttá válnak bizonyos szociális biztonsági ellátásokra. A Bíróság ítéleteit figyelembe véve szükséges különbséget tenni a szociális előny, a szociális támogatás és a szociális biztonsági ellátás között. A szociális előnynek nincsen közösségi jogi definíciója, fogalmát azonban a Bíróság szélesen értelmezi. A Bíróság szerint minden juttatás, kedvezmény, előny, stb., ami a munkavállaló és családtagja szociális integrációját segíti, ebbe a csoportba tartozik azonban csak a munkavállalót és családtagját illetik meg.

 

A közösségi rendeletekkel szabályozott szociális biztonsági rendszerek koordinációjának néhány alapelve: a munkavállalóra csak egy ország jogrendszere vonatkozik - főszabályként a munkavállalás helyének joga - függetlenül attól, hogy a munkavállaló melyik tagállamban lakik; az EGT államainak polgárai az EGT bármely tagállamában vállalnak munkát azonos, egyenlő bánásmódban részesülnek az adott ország állampolgáraival; az egyik tagállamban szerzett jogokat a polgár magával viheti a másik tagállamba, amely az ellátások exportját jelenti; a különböző tagállamokban szerzett jogosultsági időszakokat össze kell adni (összeszámítás elve).

 

A csatlakozási tárgyalások során megtörtént a magyar szociális ellátórendszerben szereplő ellátásoknak a koordinációs rendelet szerinti kategóriákba sorolása. Ennek eredményeként az Szt. alapján a következő magyar ellátások kerültek a koordináció tárgyi hatálya alá: kizárólag az időskorúak járadéka, azzal a kikötéssel, hogy ezek a szociális ellátások csak addig adhatók a jogosulti körbe tartozó személyeknek, amíg a Magyar Köztársaság területén tartózkodnak (konkrétabban: az időskorúak járadékát az önkormányzat csak az illetékességi területén lakóhellyel rendelkező személyek számára nyújtja); a módosítás ugyanakkor nem érinti azt az előírást, miszerint a települési önkormányzat étkeztetést, illetve szállást köteles biztosítani az Európai Szociális Kartát megerősítő országoknak jogszerűen Magyarországon tartózkodó állampolgárai számára is, ha ennek hiánya a rászoruló életét, testi épségét veszélyezteti.

 

A témakörben önkormányzati rendeletalkotásra felhatalmazást egyrészt az Szt. másrészt a Gyvt. ad.

 

Az Szt. szerint: az önkormányzat rendeletben állapítja meg: az önkormányzat hatáskörébe tartozó ellátásoknál a szociális ellátásra való jogosultság elbírálásához a nyilatkozat és az igazolás tartalma, illetve benyújtásának részletes szabályait; a pénzbeli ellátások iránti kérelem előterjesztésének helyét; a helyi lakásfenntartási támogatás jogosultsági feltételeit, eljárási szabályait és a támogatás összegét; a személyes gondoskodást nyújtó ellátások, azok igénybevételére szóló szabályokat, valamint a fizetendő térítési díjakat. A rendeletben szabályozható tárgykörök többek között: a törvényben szabályozott ellátásokon túl saját költségvetése terhére egyéb ellátások megállapítása; a települési önkormányzat képviselő-testülete a hatáskörébe tartozó pénzbeli ellátásokat kiegészítheti, és a szociálisan rászorultak részére – a rendeletében meghatározott módon és feltételek szerint – más pénzbeli támogatásokat is megállapíthat; meghatározott feltételek esetén ápolási díjat állapíthat meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi; meghatározott feltételek szerint temetési segélyt, természetben nyújtott szociális ellátást is megállapíthat; a falugondnoki, illetve tanyagondnoki szolgáltatást fenntartó önkormányzat rendeletében részletesen meghatározott alapszolgáltatási feladatokat, valamint - az önkormányzat rendeletében meghatározott módon - közreműködhet az étkeztetés biztosításában; megállapíthatja a személyi térítési díj csökkentését, illetve elengedésének eseteit.

 

A Gyvt. szerint: a rendelet a rendszeres gyermekvédelmi támogatás feltételeként előírhatja a vagyoni helyzet vizsgálatát, ha az önkormányzat eljárása nem vezetett eredményre; a képviselő-testület a jogosult gyermeknek rendszeres gyermekvédelmi támogatást és rendkívüli gyermekvédelmi támogatást folyósíthat; eltérően szabályozhatja a személyes gondoskodást igénylő kérelem benyújtásának helyét; szabályozhatja a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás mértékét, továbbá a hatáskörébe tartozó ellátásoknál az igazolás és a nyilatkozat tartalmát, benyújtásának részletes szabályait, az elbírálás részletes szempontjait, a jövedelemszámításnál irányadó időszakot; dönthet a személyes gondoskodást nyújtó ellátások formáiról, azok igénybevételéről, valamint a fizetendő térítési díjról; meghatározhatja az intézmény és az ellátott által szolgáltatandó adatok körét.

 

E témakörben a helyi rendeletalkotás során számos gyakorlati probléma vetődött fel, melyeket a rendeletek átvilágítását követően rendezni kellett. Ilyen volt többek között, amikor a helyi szociális rendelet alkotása során a személyi hatály leszűkítésre, illetve a rászorultak bizonyos köre pedig kizárásra került; jogsértő volt az a szabályozás is, amely a jogosultság feltételéül szabta, hogy a helyi lakos eltemettetőn kívül az elhunytnak is helyi lakosnak kell lennie, ezáltal az önkormányzat olyan feltételhez kötötte a támogatást, amellyel leszűkítette a jogosultak körét, kizárva azokat a helyi lakosokat, akiknek nem helyi lakos hozzátartozójuk eltemettetésével anyagilag saját, illetve családjuk létfenntartása került veszélybe; előfordult, hogy a szociális kölcsön adók módjára való behajtását rendelte el a helyi önkormányzat annak ellenére, hogy az önkormányzat nem rendelkezett törvényi felhatalmazással arra, hogy rendeletében adók módjára behajtandó köztartozássá minősítse az abban megállapított szociális kölcsönt; sértette az egyenlőség elvét, illetőleg a jogbiztonságot, amikor a rendeletek nem a törvénynek megfelelő fogalomrendszert használták, és ez a tévedés a rászorult személyek ellátásból való kiszorulásához vezetett; gyakran előfordult a jövedelemhatárok megállapítása során, hogy az egyedül élő és az egyedülálló fogalmak összekeveredtek az önkormányzati rendeletben; az arányosság elvének megsértését jelenti, ha a helyi rendelet túlzott eljárási terhet ró a szociális ellátást kérőkre; a lakásfenntartási támogatás esetében a jogosultsági feltétel szűkítését, s ezzel az igazságosság, és az equity elvének súlyos sérelmét jelenti, ha a 3 hónapnál régebbi közüzemi díjhátralékkal rendelkezőket kizárják az ellátásból; törvénysértő módon korlátozza az egyes ellátásokra való jogosultságot az a szabályozás, amely az átmeneti segélyből kizárja azokat, akik lakásfenntartási támogatásban részesülnek; a méltányosság alapelvébe ütközőnek tekinthető az a gyakori megoldás, amely szerint a rendeletek úgy biztosítanak mérlegelési jogkört, hogy a mérlegelés legfontosabb szabályait nem állapítják meg; jogsértést eredményez az is, amikor a helyi önkormányzatok a rendeletben az „indokolt esetben, rendkívül indokolt esetben, egyedi elbírálás alapján, különös méltánylást érdemlő esetben” fordulatokat használják, anélkül, hogy ezek konkrét tartalmát meghatároznák stb.

 

-          Szolgáltatások szabad mozgása

 

A szolgáltatások szabad mozgásának biztosítását az EKSz. 49-55. cikkei szabályozzák: a 49. cikk értelmében: „Az alábbiakban megállapított rendelkezéseknek megfelelően tilos a Közösségen belüli szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozás a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik a Közösségnek nem abban a tagállamában letelepedettek, mint a szolgáltatást igénybe vevő személy. Szolgáltatásnak minősülnek különösen: az ipari jellegű tevékenységek; a kereskedelmi jellegű tevékenységek; a kézműipari tevékenységek; a szabadfoglalkozásúként végzett tevékenységek. Az EKSz. 55. cikke azonban egy kivételt is megfogalmaz: ”E fejezet rendelkezései és az azok alapján hozott intézkedések nem érintik azoknak a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseknek az alkalmazhatóságát, amelyek közrendi, közbiztonsági, vagy közegészségügyi okokból különleges elbánást írnak elő a külföldi állampolgárokra nézve.”

 

A helyi önkormányzatok rendeletalkotási kötelezettsége, hogy az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló törvény értelmében a kötelező közszolgáltatás elvégzésére (kéményseprő-ipari közszolgáltatás) nyilvános pályázatot köteles hirdetni és a szerződéskötés feltételeit rendeletben szabályozni; azonos előírásokat tartalmaz a közszolgáltatások körében a hulladékgazdálkodásról szóló törvény is A helyi önkormányzatoknak ezen előírásokra már rendeleteik megalkotásakor, illetve a pályázatok lebonyolításánál is figyelemmel kell lenniük. Ugyanez vonatkozik a beruházások és felújítások szabályozása, valamely önkormányzati vagyontárgy hasznosítása, üzemeltetése vagy az önkormányzat által szervezett egyéb szolgáltatás igénybevételi rendje tárgyában alkotott önkormányzati rendeletekre is. Törvénysértő a szabályozás, ha a türelmi zóna kijelölése tárgykörben alkotott önkormányzati rendeletben az önkormányzat nem rendelkezik arról, hogy a település mely részén tiltja meg a tevékenység folytatását (jogbiztonság elve).

 

-          Versenyjog

 

A közösségi versenypolitika az EK legfontosabb és legeredményesebb politikáinak egyike. Szerepe elsősorban abból fakad, hogy a Szerződésben foglalt célok megvalósításához a Közösség tevékenysége magában foglal „egy olyan rendszert, amely megakadályozza a közös piaci verseny torzulását.” Az EK gazdasági alapja a piacgazdaság, amely képes a társadalom számára a legmagasabb szintű jólétet biztosítani, ha a verseny hajtóerői érvényesülnek, illetve azokon a területeken, ahol a verseny valamilyen ok folytán erre nem képes ott az állami szabályozás igyekszik ezt pótolni, illetve a torzító hatásokat beavatkozásokkal korlátozni. A közösségi versenyjog két pilléren nyugszik, ennyiben jelentősen különbözik valamennyi nemzeti versenyjogtól: egyrészről a közösségi versenyjog - a nemzeti versenyszabályokhoz hasonlóan - tartalmaz a vállalatokra vonatkozó versenyszabályokat, másrészt megfogalmaz a tagállamokra vonatkozó szabályokat.

 

A vállalatokra vonatkozó közvetlen közösségi versenyjogi szabályok – amelyek – három részterületre fogalmaznak meg előírásokat: azokra a vállalati magatartásokra, amelyek érinthetik a tagállamok közötti kereskedelmet: a versenykorlátozó megállapodásokra (a kartellekre), az erőfölénnyel való visszaélésekre és a vállalkozások összefonódásának előzetes engedélyezésére. A vállalati magatartásokra vonatkozóan általános jelleggel megtiltja a tagállamok közötti kereskedelem befolyásolására alkalmas vállalkozások közötti megállapodást, másrészt különös" tilalmakat is nevesít: a beszerzési, vagy eladási árak, illetve bármely egyéb üzleti feltétel rögzítése; a termelés, az értékesítés, a műszaki fejlesztés vagy a befektetés korlátozása vagy ellenőrzése; a piacok vagy a beszerzési források felosztása; a diszkrimináció; és az árukapcsolás terén. A hazai illeszkedési szabályok kialakítása a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló módosított Tptv. alapján megtörtént, amely továbbra sem ad felhatalmazást önkormányzati rendeletalkotásra (a jegyző azonban kezdeményezheti a Gazdasági Versenyhivatal Elnökénél azon helyi önkormányzati rendeletek tervezetének egyeztetését, amelyek a Gazdasági Versenyhivatal feladatkörét érintik). Az erőfölényes helyzetet a közösségi jog tételesen nem definiálja, a Bíróság azonban ítéleteiben értelmezte és meghatározta azt. Ennek megfelelően erőfölényes helyzetűnek tekinthető az a vállalkozás, amely nincs arra kényszerítve, hogy az üzleti magatartásának kialakítása során hozott döntéseire más piaci szereplők, de mindenekelőtt versenytársai, üzleti partnerei, fogyasztói reagálását figyelembe vegye, azaz képes ezektől jelentős mértékben függetlenül viselkedni. Együttes erőfölényről van szó, ha több vállalkozás közösen tölt be erőfölényes piaci pozíciót. A vállalkozások összefonódásának ellenőrzése hatálya alá bizonyos forgalmi küszöbszámokat meghaladó, úgynevezett "közösségi dimenziójú" koncentrációk tartoznak. (Bár nem valószínű, hogy az önkormányzatokat is érintő, közösségi méretű fúziók gyakran előfordulnának, ez azonban nem jelenti azt, hogy az önkormányzatoknak ne kellene figyelmet fordítaniuk e területre, hiszen a közösségi jogalkalmazási elveket a tagállamok – így ők is – is alkalmazzák.) A hazai versenyszabályozás követi a közösségi versenyszabályozás módosulásait.

 

A tagállamokra – azon belül a helyi önkormányzatokra, mint a közhatalom helyi gyakorlójára – vonatkozó közösségi versenyjogi szabályok három területet érintenek: a kereskedelmi jellegű állami monopóliumok, az állami támogatásra vonatkozó közösségi jogi szabályozás, a közérdekű célból különleges és kizárólagos jogokkal felruházott vállalatok szabályozását.

 

A kereskedelmi jellegű állami monopóliumokra vonatkozó szabályok a tagállamokra nézve a kereskedelmi jellegű nemzeti monopóliumok diszkriminációmentes működtetésének követelményét írja elő (Magyarországon egyelőre ilyen kereskedelmi jellegű állami monopólium nem létezik, így ezen a területen érdemi teendőnk nincsen.)

 

Az állami támogatásra vonatkozó közösségi jogi szabályozás - így az állami támogatások területe - is a Közösség kizárólagos hatásköre, melynek értelmében a tagállamok párhuzamos cselekvése kizárt (a közös piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak, vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet). A helyi önkormányzatokra az állami támogatásokra vonatkozó közösségi szabályok ugyanazzal a tartalommal és terjedelemmel vonatkoznak, mint a központilag nyújtott támogatásokra. (A közösségi jog nem tesz különbséget a tekintetben, hogy az egyes tagállamokon belül - eltérő alkotmányos berendezkedésük szerint - az állam mely szintje, vagy milyen megnyilvánulási formája nyújt támogatást.) Egy támogatás akkor minősül állami támogatásnak, ha a következő összes feltételnek megfelel: kedvezményezett a vállalkozás, állami forrásból származik, előnyt jelent az érintett vállalkozás részére, bizonyos vállalkozásokat, vagy bizonyos áruk termelését előnyben részesíti (szelektivitás), versenytorzító hatású, érinti a tagállamok közötti kereskedelmet. A közösségi jog vállalkozásfogalma nagymértékben eltér a hazai szemléletmódtól: nemcsak a jogi személyiséggel vagy azzal nem rendelkező gazdasági társaságokat sorolja ide, hanem minden olyan piaci szereplőt is, amely tényleges gazdasági tevékenységet fejt ki a közös piacon, függetlenül annak jogi státuszától. E feltétel alapján ide sorolandó az a támogatás is, amelyet egyházak, egyesületek, alapítványok, közhasznú társaságok kapnak, olyan tevékenységükhöz, amelyekben piaci szereplőkkel versenyeznek (pl. képzési tevékenységek, különböző egészségügyi szolgáltatások, stb.). Ezzel szemben csak azon támogatások minősülnek állami támogatásnak, amelyek előnyt jelentenek az adott vállalat számára (a veszteség kompenzálása nem mindig minősül állami támogatásnak). Ha egy intézkedés nem minősül közösségi értelemben vett állami támogatásnak, akkor az állam akár 100 százalékos mértékben is finanszírozhatja azt. A csoportmentességi rendeletek érintik a helyi önkormányzatok által a helyi vállalkozásoknak nyújtott támogatások rendszerét is: vonatkoznak a képzési, a csekély összegű, a kutatás-fejlesztési, és a foglalkoztatási támogatásokra

 

Az önkormányzatokat érintő közösségi irányelvek értelmében, a tagállamokban a magánvállalatokkal és a közvállalkozásokkal szembeni egyenlő bánásmódot biztosítani kell; továbbá elvárás, hogy a közvállalkozások viszonyainak átláthatóvá tétele tegye lehetővé az állam hatósági és tulajdonosi szerepe közötti világos különbségtételt. E követelmény az államháztartási szervek és a közvállalkozások közötti pénzügyi kapcsolatok, valamint az egyes vállalkozásokon belüli pénzügyi átláthatóságról szóló kormányrendelet által került a hazai jogrendszerbe, amely tartalmazza a nyilvántartások megőrzésének kötelezettségét, valamint az azokból származó adatoknak az Európai Bizottság rendelkezésére bocsátásával kapcsolatos kötelezettséget. A helyi önkormányzatok rendeletalkotásra kapott felhatalmazása a csatlakozást követően sem szűnt meg, a Htv. alapján a települési önkormányzatok rendelettel illetékességi területükön helyi adókat vezethettek be. A helyi adórendeletek vonatkozásában a közösségi jogszabályokkal való összhangot a pénzügyi tárgyú törvények módosításáról rendelkező Ptt. és az azt módosító törvény már megteremtette. Az e jogszabályi előírások alapján az önkormányzatok 2002. december 31-ig kötelesek voltak hatályon kívül helyezni a Htv. rendelkezéseivel ellentétes adókedvezményeket, adómentességeket; a határozott idejű mentességek, kedvezmények azonban 2007. december 31-ig fenntarthatók voltak. A települési önkormányzatok a vállalkozóknak nem minősülő magánszemélyek esetében a csatlakozást követően is megállapíthattak határozatlan időre szóló kedvezményeket. Az állami támogatásokra vonatkozó közösségi joganyag hazai érvényesítése az önkormányzatokat is jelentős mértékben érinti: még a település fejlődése érdekében sem tehetnek olyan intézkedéseket, amelyek bizonyos vállalkozásokat előnyhöz juttatnak, vagy másokat háttérbe szorítanak; e szabályok be nem tartása ugyanis szankciókat von maga után.

 

Az önkormányzati rendeletalkotás közösségi szempontjai között ugyan az agrárszabályozási és agrártámogatási kérdéskör a helyi önkormányzatok tekintetében rendeletalkotási hatáskört nem eredményez, de a Közösség vonatkozó szabályaira tevékenységük során ettől függetlenül figyelemmel kell lenniük. Az állami támogatások ellenőrzésének követelménye a helyi önkormányzatoknál is eredményezett többletfeladatokat: a csatlakozás óta többször is módosított Áht. rendelkezései érintették a költségvetési kiadások elszámolási szabályait; a fizetési előírások, a mentességek, a kedvezmények, a támogatások megadásának szabályait; a vámokkal, a vagyonnyilatkozattal, az illetékek lerovásával, a közbeszerzéssel, a több éves fizetési kötelezettséggel járó szerződésekkel, a PHARE, az ISPA, a SAPARD támogatásokkal összefüggő előírásokat; a többcélú kistérségi társulásokra vonatkozó szabályokat; a kezességvállalásra, a társadalombiztosításra, a helyi önkormányzatok költségvetésének elkészítésére, az államháztartás ellenőrzésének szabályaira, valamint a közösségi versenyjogra vonatkozó előírásokat. A jogszabályi változások eredményeként a helyi önkormányzati támogatásokhoz bejelentési kötelezettség párosult: a helyi önkormányzat a költségvetéséről alkotott rendeletét, vagyonrendeletét továbbá egyéb a tárgykört érintő rendeletét - amennyiben támogatást tartalmaz - állásfoglalás céljából előzetesen be kell jelentenie a pénzügyminiszternek. Regionális támogatások az elmaradott régiók fejlesztése érdekében továbbra is nyújthatók. (Elmaradott régiónak a súlyos foglalkoztatási gondokkal, illetve alacsony GDP-vel jellemezhető térségek minősülnek. Ide tartoznak azok a régiók, amelyek vásárlóerő-paritáson mért bruttó hazai összterméke nem éri el a közösségi átlag 75%-át.) Magyarországon mind a hét tervezési-statisztikai régió GDP-adata alatta van az EKSz. által meghatározott küszöbértékeknek, így mindegyikben nyújtható beruházási támogatás a vállalkozások részére. Mivel az EU-ban állami támogatásnak számítanak az önkormányzatok által vállalkozásoknak juttatott előnyök is, a támogatáshalmozódás ellenőrzésének terén további feladatot jelent az ellenőrzési rendszer helyi önkormányzatokra való kiterjesztése. A csekély összegű támogatás maximális értéke, az első de minimis támogatás nyújtásától kezdődően, valamennyi támogatási forrásból együttesen, három éves időszak alatt 100.000 eurónak megfelelő forint összeg - 26 millió forint - lehet. Erre a szabályra a csatlakozást követően kell figyelemmel lennie az önkormányzati rendeletalkotásnak, illetve a helyi vállalkozások támogatása során.

 

A helyi rendeletalkotás problémái e területtel összefüggésben is előjöttek. A helyi adórendeletek esetében fontos követelmény, hogy a Htv.-ben és a Ptt.-ben biztosított, egymástól teljesen független mentesség-csoportot jellemző lényegi sajátosság (az alkalmazhatóság időbeli hatálya) minden önkormányzati rendeleti szabályhelyből kitűnjön (hiányában sérül az átláthatóság elve.); gyakori jogsértésként említhető a kezdő vállalkozások önkormányzati preferálása is (ennek során figyelni kell arra, hogy a jogszerzésre adott végső határidő természetesen kizár az adókönnyítésben való részesülésből minden olyan kezdő vállalkozót, aki iparűzési tevékenységét 2003. december 31-ét követően kezdte meg); fontos tudnivaló, bármilyen mentesség vagy kedvezmény nyújtása csak és kizárólag rendeleti úton, rendeleti szabály keretében állapítható meg; jogszabályban (törvényben, önkormányzati rendeletben) biztosított adókedvezmények, adómentességek tekintetében az önkormányzati adóhatóságnak nincs mérlegelési jogköre; továbbá azon adózó [akár magánszemély, akár vállalkozó(zás)], aki/amely személyét tekintve a jogszabályi feltételeknek megfelel, az adókönnyítésre jogosulttá válik [félrevezető lehet tehát minden olyan szövegezés, amely szerint a jegyző a „fenti ügyek/adókönnyítések (kedvezmény, mentesség) elbírálásáról” tájékoztatást ad a képviselő-testületnek]; törvénysértő az a szabályozás is, mely a jegyzőt egyedi ügyekben jelentéstételre kötelezi a képviselő-testület felé (ennek következtében ugyanis illetéktelen személyek jutnak olyan információ birtokába, amelyek megismerésére – jogszabály alapján – csak az adóhatóság, illetőleg az adózó jogosult); a helyi adórendeletek alkotásánál az eljárási kérdésekre is figyelemmel kell lenni (gyakran tapasztalható, hogy az önkormányzati adórendeletek önellenőrzési pótlék kiszabásának eseteiről rendelkeznek); jogharmonizációs szempontból a helyi adórendeletek azon adónemeit kellett felülvizsgálni, ahol az adó alanya vállalkozó lehet (az építmény és a telekadó azonban kivetéssel megállapított helyi adó; a helyi iparűzési adó és a vállalkozók kommunális adója e tekintetben egyértelmű, hiszen itt az adó alanya csak vállalkozó lehet); a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütköznek azok az önkormányzati rendeletek, amelyek az idegenforgalmi adóban kedvezményt adnak a magyar állampolgárok számára stb.

 

A helyi vagyonrendeletek alkotásánál figyelemmel kell lenni arra, hogy a versenyeztetés szabályait minden esetben külön rendeletben kell szabályozni (az önkormányzat mely esetekben, milyen értékhatárnál térhet el a nyilvános versenytárgyalás szabályaitól, mikor tarthat zárt versenytárgyalást); az önkormányzat által a helyi televízió társaságnak nyújtandó támogatása nem tartozik az EKSz. hatálya alá, mivel a kedvezményezett tevékenysége nem érinti az EU tagállamai közti kereskedelmet (amennyiben ez utóbbi feltétel nem teljesül - azaz a szolgáltatás nem csak Magyarország területére terjed ki és így érinti a tagállamok közötti kereskedelmet, mert például a helyi televízió adása Ausztriában is fogható -, akkor a támogatás az EKSz. hatálya alá tartozónak minősül). A beruházást ösztönző rendeletek esetében is figyelemmel kell lenni az átláthatóság és jogbiztonság elvére (vagyis arra, hogy a helyi önkormányzatok a vállalkozók számára világos, pontos és kiszámítható szabályokat alkossanak); a vállalkozók egyenlő esélyeinek biztosítása érdekében szükséges a pályáztatási feltételek, a pályázatokról való döntés, illetve a megkötendő szerződés részleteinek pontos leszabályozása; a rendelet gyakorlati végrehajtása terén tekintettel kell lenni az egyenlő elbánás elvére (tilos a helyi vállalkozók előnyben részesítése).

 

Közérdekű célból különleges, vagy kizárólagos jogokkal felruházott vállalkozások szabályozása tekintetében az állami vállalatok, különleges és kizárólagos jogú vállalkozások, amelynek jelentősége az önkormányzatok számára elsősorban abban áll, hogy a közvállalkozás fogalmába beleértendő az önkormányzati vállalat is, vagyis a helyi önkormányzatok vállalataikat, illetve az általuk különleges és kizárólagos joggal felruházott vállalatokat érintően intézkedéseikkel nem sérthetik meg a vállalatokra vonatkozó közösségi versenyszabályokat. A hatósági árat az önkormányzat rendeletben állapítja meg. Az árak megállapításáról szóló törvény mellékletében szereplő felsorolás szerint az önkormányzatok kompetenciájába jellemzően a helyi közszolgáltatások közé sorolható területek árszabályozása tartozik. Magyarországon az önkormányzatok vagyoni jogok alanyaként vállalkozási tevékenységet folytathatnak, ennek azonban két korlátja van: nem veszélyeztetheti a kötelező feladatok ellátását, illetve az önkormányzat nem vehet részt olyan vállalkozásban, amelynek vagyoni felelőssége korlátlan, vagy magasabb, mint a vállalkozásba bevitt vagyon. Az önkormányzat autonóm módon eldöntheti, hogy jogszabállyal vagy saját döntésével vállalt feladatkörébe utalt közszolgáltatások végzését költségvetési intézményi keretben, vagy vállalkozási tevékenységként végzi. A közműveken alapuló közszolgáltatások esetében tipikus megoldás a koncesszióba adás, amikor az önkormányzat idegen szervezetre bízza a közfeladat megoldását. E szabályozás problémáit a tiltott keresztfinanszírozás elkerülése, a közszolgáltatást végző cégek részére nyújtott önkormányzati túlkompenzáció, illetve a közszolgáltatások díjának meghatározása jelenti.

 

A helyi rendeletalkotás e téren elkerülendő jogsértései: amikor az önkormányzat közszolgáltatási feladatának saját szervei, illetőleg olyan szolgáltató útján tesz eleget, amelynek gazdálkodásában gazdaságilag maga is érdekelt (következésképpen a helyi közszolgáltatások díjának megállapítása során a helyi önkormányzatok döntését nem kizárólag a fogyasztók érdekeinek védelme, hanem az önkormányzat gazdasági érdekei fogják befolyásolni); amikor a lakossági vagy/és intézményi fogyasztók részére kedvezményes csatornadíjat határoz meg (a különbségtétel jogellenessége akkor állapítható meg, ha az eltérő díjmegállapításnak nincs alkotmányos indoka); amennyiben az önkormányzat nem egyértelműen határozza meg a hatósági ár ellenében nyújtandó szolgáltatás paramétereit (ilyenkor az átláthatóság és a jogbiztonság elve sérül); amikor a rendelet nem egyértelműen határozza meg az elszámolás készítésének rendjét, gyakoriságát; annak ellenére, hogy az ivóvíz- és csatornaszolgáltatási - általánosítva: minden közüzemi szerződésből eredő - díj megfizetésének elmaradása bevételkiesést okoz az önkormányzatnak vagy a közüzemi szolgáltatónak, ezek a tartozások nem közjogi, hanem polgári jogi jellegűek, így nem minősülhetnek köztehernek, ebből adódóan önkormányzati rendeletben adók módjára történő behajtásuk elrendelése törvényellenes (sérti a jogbiztonság elvét); amennyiben az önkormányzat nem a beszedett díjakból, hanem más forrásból finanszírozza a közszolgáltatást, úgy erről külön kell rendelkeznie: a közszolgáltatás az ingatlantulajdonosok részére ingyenes (a jogbiztonság elvére tekintettel törvénysértő, ha az önkormányzat úgy rendelkezik, hogy a díjfizetési kötelezettséget a kommunális adó befizetésével, vagy egyéb más módon kell teljesíteni); a hulladékgazdálkodási díjat megállapító önkormányzati rendeletben minden esetben szükséges szabályozni a díjfizetési időszakot – amely legalább egy év – és annak kezdetét stb.

 

-          Önkormányzatokat érintő egyéb feladatok

 

A pénzügyi ellenőrzéssel összefüggő feladatok:

 

Hazánkban 2003-ban - az Európai Unió által megköveteltek alapján - átalakításra került az államháztartási belső pénzügyi ellenőrzési (ÁBPE) rendszer, melynek az államháztartás teljes körében - így az önkormányzatokat érintően is - egységesen kell érvényesülnie minden költségvetési szerv vonatkozásában. Az ÁBPE rendszer három eleme: a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés (FEUVE); a belső ellenőrzés és az ÁBPE rendszer koordinációja, harmonizációja.

 

A helyi és helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetési szervei működésének egyik fontos szabálya a Ber., amely részletes rendelkezéseket tartalmaz a belső ellenőrzési feladatok ellátására. A belső ellenőrzés kialakítása és működtetése nemcsak jogszabályi előírás az önkormányzatok számára, hanem fontos pénzügyi érdek is, hiszen az európai uniós támogatások megszerzésének és megtartásának (vissza nem fizetésének) meghatározó feltétele az EU-konform ellenőrzési rendszer működtetése. A költségvetési szervek számára a FEUVE működtetésre vonatkozóan előírt szabályokat a módosított Ámr. tartalmazza. A helyi önkormányzatok állami forrásainak átláthatóságára irányuló EU követelmény teljesítésére folyamatba épített utólagos ellenőrzésként szabályozásra került a helyi önkormányzatok központi költségvetésből származó támogatásainak - a Kincstár Területi Igazgatóságai útján - szabályszerűségi szempontból történő ellenőrzése. A felülvizsgálati rendszer keretében a Kincstár Területi Igazgatóságai államigazgatási határozatot hoz(hat)nak, amely ellen az önkormányzatok jogorvoslattal élhetnek a Kincstárnál, illetve jogszabálysértés esetén a jogerős másodfokú határozatot a bíróságnál megtámadhatják.

 

A területfejlesztéssel kapcsolatos feladatok:

 

Mivel az EU országaiban nincs egységes területfejlesztési, valamint terület-tervezési gyakorlat, így az unió az ajánlásaiban foglalt területpolitikai célok megvalósítását a pénzügyi támogatási rendszer feltételeinek kialakításával közvetetten biztosítja. A megszerezhető támogatások azonban a versenypolitikai, valamint a regionális politikai szabályozás oldaláról behatároltak. A szubszidiaritás és a decentralizáció elveire épülő tervezésre legnagyobb hatást közvetlenül a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap gyakorolja.

 

A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló törvény által kialakított - az EU területi-statisztikai rendszerével is harmonizáló - területfejlesztési intézményrendszerben (regionális fejlesztési tanácsok, megyei területfejlesztési tanácsok, illetve kistérségi fejlesztési tanácsok) a helyi önkormányzatok képviselőik révén (pl. területfejlesztési önkormányzati társulások, települési, megyei, megyei jogú városi önkormányzatok vezetői, polgármesterei, elnökei) aktív szerepkörrel rendelkeznek. A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló törvény szerint a kistérségben – kivéve a fővárost és azt a kistérséget, amelyben egy település alkot egy kistérséget – működő települési önkormányzatok képviselő-testületei a kistérségi együttműködés hosszú távú biztosítására írásbeli megállapodással a kistérségben egy többcélú kistérségi társulást alakíthatnak. A többcélú kistérségi társulás jogszabályban meghatározott feltételek szerint gondoskodhat a területfejlesztés feladatkörébe tartozó közszolgáltatások biztosításához kapcsolódó és térségi együttműködést igénylő egyes feladat- és hatáskörök ellátásáról. Ahol a kistérség valamennyi települési önkormányzatának részvételével működik a többcélú kistérségi társulás, és vállalja a területfejlesztési feladatok ellátását, ott a többcélú kistérségi társulás láthatja el a kistérségi fejlesztési tanács feladatait a Tftv.-ben meghatározott feladat- és hatáskör, továbbá eljárási szabályok értelemszerű alkalmazásával.

 

A választójoggal összefüggő feladatok:

 

A személyek szabad mozgásának biztosítása többek között magában foglalja az uniós állampolgárok aktív és passzív választójogának biztosítását a helyi önkormányzati, valamint az európai parlamenti választásokon. Ennek következtében biztosítani kellett, hogy a Magyarországon lakóhellyel rendelkező uniós polgár a lakóhelye szerinti államban szavazhasson és jelöltethesse magát mind az Európai Parlament választásain, mind a helyi önkormányzati választásokon, továbbá részt vehessen a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben. Az uniós polgárság intézményét - uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára - a Maastrichti Szerződés teremtette meg, amely jogintézmény - elősegíti a tagállami állampolgárok jogainak és érdekeinek fokozott védelmén túl az uniós polgárok lakhelyük szerinti országba történő integrálódását, de - nem helyettesíti, hanem csupán kiegészíti a nemzeti állampolgárságot. Ezen intézmény által a magyar állampolgárok joga is kibővült: az Európai Parlament tagjainak választásán a magyar állampolgárok is szavazhattak, illetve válaszhatóak voltak. Az uniós polgárság azonban - a választások tekintetében - nem jelent az összes uniós polgárnak azonos jogot; a főszabály csupán annyi, hogy a választások során az uniós polgároknak az adott tagállam állampolgáraival azonos feltételeket kell biztosítani.(A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megillet az a jog, hogy az európai parlamenti választáson választható és választó legyen.)

 

A Tanács egyik irányelve foglalkozik az uniós polgároknak más tagállam helyhatósági választásán biztosított választójogával. Az irányelv ugyan az „alapszintű helyhatósági egységek” fogalmát használja, de ez alatt azokat a közigazgatási egységeket kell érteni, amelyek az egyes tagállamok törvényeivel összhangban közvetlen általános választójog alapján megválasztott testületekből állnak és felhatalmazással bírnak arra, hogy bizonyos helyi ügyeket saját felelősségükre intézzenek. Az uniós normákkal összhangban lévő választójog gyakorlásának alapvető szabályai az Alkotmány 2002. évi módosításával kerültek meghatározásra: A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán választható és - amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik - választó legyen, valamint helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. Az Alkotmány rendelkezése értelmében tehát az Európai Unió más tagállamának az állampolgárát a helyi választásokon való részvétel mellett megilleti az a jog is, hogy a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen, mivel a választás és a népszavazás (népi kezdeményezés) ugyanazon alkotmányos alapjognak, a népszuverenitás gyakorlásának az eszköze. Ugyanakkor az Ötv. felhatalmazása alapján a képviselő-testület önkormányzati rendeletben szabályozza a helyi népszavazás és népi kezdeményezés további feltételeit, az eljárás rendjét. A jegyzőknek tehát az említett törvények alapján kiemelt figyelmet kell fordítaniuk a közösségi jogi követelmények érvényesülésére és érvényesítésére. Tekintettel azonban arra, hogy a magyar önkormányzati rendszerben a polgármester államigazgatási hatásköröket is ellát, ezért a törvény azt is kimondja, miszerint polgármesterré, fővárosi főpolgármesterré - megyei közgyűlés elnökévé - csak magyar állampolgár választható, ezzel is erősítve közjogi szerepüket. (A már említett irányelv ugyanis azt is lehetővé teszi, hogy a tagállamok az önkormányzati tisztségviselők vonatkozásában kikössék/kiköthessék az állampolgársági feltételt.)

 

Az Európai Szociális Karta:

 

A foglalkoztatás és szociálpolitika területével összefüggésben szükséges megemlíteni az Európai Szociális Kartát, amelyet hazánkban az 1999. évi C. törvény hirdetett ki. Ez a típusú nemzetközi jogi kötelezettség - amely a kihirdetéssel ugyan a belső jog részévé vált azonban - nem azonos az ország közösségi joggal való jogharmonizációs kötelezettségével. Az Európai Szociális Karta (Karta) ugyanis az Európa Tanács szociális tárgyú egyezménye, amely átfogja a klasszikus munkaviszonnyal kapcsolatos és a szakszervezeti jogokat (munkához való jog, az igazságos, biztonságos és egészséges munkafeltételekhez való jog, a méltányos díjazáshoz való jog, szervezkedési jog, béralku), a gyermekek, a fiatalok és a nők védelméhez, valamint a fogyatékos személyek beilleszkedését segítő rehabilitációhoz való jogát; a szakképzéshez és a pályaválasztási tanácsadáshoz való jogot, a társadalombiztosításhoz, az egészségügyi és szociális segítséghez, a szociális jóléti szolgáltatásokból részesüléshez való jogot.

 

A helyi önkormányzatok szempontjából kiemelést érdemel a szociális és egészségügyi segítségre való jogról szóló 13. cikk, amelynek megerősítésével az államok vállalják, hogy: mindenki, aki nem rendelkezik megfelelő anyagi eszközökkel, és aki nem képes ezeket az anyagi eszközöket megteremteni sem saját erőfeszítései révén, sem másképpen - így a társadalombiztosítási rendszer segítségével sem - megfelelő segítségnyújtásban részesüljön és betegsége esetén az állapotának megfelelő ellátást kapjon; a segítségnyújtás kedvezményezettjei emiatt ne veszíthessenek politikai, vagy szociális jogaikból; a megfelelő köz- vagy magánszolgáltatások révén mindenki olyan tanácsot és személyes segítséget kapjon, amelyre a saját vagy családja nélkülözésének megelőzéséhez, megszüntetéséhez vagy enyhítéséhez szüksége van. E rendelkezéseket a tagállamoknak saját állampolgáraikkal, valamint a többi Szerződő Félnek törvényesen az ő területükön tartózkodó állampolgárai esetében is egyenlően kell alkalmazniuk. (Hatályos jogunkban ez a rendelkezés az Szt.-ben jelenik meg.) A Karta kiterjed a Gyvt.-re is, (pl. a megfelelő segítségnyújtás) amely hasonló szabályokat tartalmaz - természetesen a gyermekekre, gyermekes családokra vonatkozóan.

 

Az információs technológiával összefüggő feladatok:

 

Az információs társadalom kiépítésének egyik fontos állomása az alulról építkező intelligens települések hálózatának kialakítása, amely folyamat megvalósításában az önkormányzatokra számos közreműködői feladat hárul, többek között: az információk korszerű feldolgozásában, a polgárokhoz való eljuttatásában, az üzleti életben való hasznosításában. E témakörben az alapvető feladatokat - az illetékes miniszterhez kapcsoltan - egy kormányrendelet határozta meg, amely feladatok – a választásokat kivéve – az önkormányzati informatikát is felölelik az európai uniós elvárásoknak megfelelően: a szolgáltató közigazgatás keretében biztosítani szükséges, hogy minden magyarországi településen minél előbb elérhető legyen a közösségi Internet hozzáférés. E cél eléréséhez azonban mielőbb korszerűsíteni kell a települési, a területi és a kisebbségi önkormányzatok infokommunikációs eszközeit. Az „elektronikus önkormányzat” megvalósításával folyamatossá és gyorsabbá válhat az önkormányzatok és a polgárok, valamint közigazgatás egyes szereplői közötti kapcsolattartás; egyben megnyílna a lehetőség a lakosság irányából a közvetlen véleménynyilvánításra és megbízhatóbbá, gyorsabbá, biztonságosabbá és költséghatékonyabbá válhatna az ügyintézés is. Ennek eléréséhez viszont többek között meg kellett teremteni a hiteles aláírás lehetőségét, valamint annak jogi alapját, hogy az elektronikus aláírással ellátott iratok az írásba foglalt okirattal azonos jogi megítélésűvé válhassanak. Ezt a jogi követelményt - a közösségi jogszabályokkal összhangban - az elektronikus aláírásról szóló törvény valósította meg, amely felhatalmazást adott a helyi önkormányzatok számára, hogy rendeletben szabályozzák azoknak a lakossági szolgáltatásoknak, illetve azoknak az államigazgatási eljárásoknak a körét, amelyekben - az eljárásra irányadó magasabb szintű jogszabályban foglaltak figyelembevételével - illetékességi körükben lehetőséget adnak a kizárólag elektronikusan aláírt elektronikus dokumentumokkal történő ügyintézésre.

 

Egy másik fontos feladat e témakörben a Közösség idevonatkozó "e-kereskedelem irányelv"-ben foglaltak átvétele, amely szabályozza az információs társadalommal összefüggő szolgáltatási tevékenység megkezdésével és folytatásával kapcsolatos belső piaci követelményeket. Ennek az előírásnak tesz eleget 2001. évi CVIII. törvény, amely rendezi az elektronikus szerződéskötésre, adatszolgáltatási kötelezettségre, a szolgáltatások keretében nyújtott reklámokra, a szolgáltatók felelősségére, valamint a különös fogyasztóvédelmi szabályokra vonatkozó követelményeket. Az önkormányzatok ugyanis jelentős saját adatbázisokkal rendelkeznek (népesség, építésügy, szociális ügyek, helyi adó, rendezési tervek), melyek további adatbázisokkal való összekapcsolhatóságuk esetén továbbnövelhetik az önkormányzati munka minőségét, hatékonyságát. További lehetőségeket rejtenek magukban a különböző szervek rendelkezésére álló adatok, információk kölcsönös, elektronikus úton történő másodlagos felhasználásának biztosítása. Jelentős előrelépésként könyvelhető el az önkormányzatok bekapcsolása az Internetes Közigazgatási Szolgáltató Rendszerbe (XR), amely szintén a központi nyilvántartásokat használja és a közvetlen adategyeztetésre is lehetőséget biztosít. A Közháló program valamennyi - a kormányzati informatikába nem tartozó - helyi közigazgatási szerv, közintézmény, közfeladatokat ellátó egyéb szervezet számára biztosítani képes világhálóhoz való széles hozzáférést és - a kistelepülések helyzetére is figyelemmel - az Internet-szolgáltatás összekapcsolását más közellátási feladatokkal, elsősorban postai szolgáltatásokkal, amelynek eredményeként az Internet használathoz a kistelepüléseken élők is lakóhelyük közelében juthatnának hozzá. Egy későbbi szabályozás során az elektronikus ügyintézéssel és az elektronikus tájékoztató szolgáltatással szemben támasztott követelmények teljesítése is megvalósulhat majd.

 

A jogharmonizációval összefüggésben alkotott rendeletek jellegzetes típushibái:

 

Amennyiben a csatlakozást követően eltelt több mint hét év önkormányzati jogalkotásával összefüggő – általam áttekintett szakirodalomi – és saját szerény kutatási tapasztalatai alapján egyáltalán érdemes egyfajta összegzést készíteni azokról a típushibákról, amelyek végigkísérték/kísérik e folyamatot a rendszerváltozással kezdődően napjainkig, annak talán egyik értelme az okulás lenne, melyhez azonban túlzott reményeket nem fűzök, hiszen az eddig eltelt idő tanulságai - a jogharmonizációra történt szakmai felkészítő képzések, továbbképzések és tanfolyamok stb. ellenére - inkább a kivitelezés sikertelenségéről, mint eredményességéről szólnak. Ez a tapasztalati tény azonban nem mond ellent a Belügyminisztériumnak az önkormányzatok jogharmonizációs tevékenységét sikerként értékelő jogharmonizációs ellenőrzési eredményeinek, amelyek azt dokumentálták, miszerint végső soron mindegyik önkormányzat eleget tett jogharmonizációs kötelezettségének, melynek során az önkormányzatoknak közel 65-70 000 rendeletet kellett átvilágítaniuk és jogharmonizációs szempontból feldolgozniuk. Néhány esetben ugyan előfordult, hogy a helyi önkormányzatok jogalkotási- vagy módosítási kötelezettségüknek csak részben, hiányosan, vagy nem a felsőbb jogszabályban meghatározott módon tettek eleget (pl. a helyi adórendeletek, vagy a vagyonrendeletek estében), de e hiányosság számbelisége az elvégzett feladat nagyságrendjéhez képest elenyésző mennyiségű. A két értékelés közötti különbség ugyanis abból adódik, hogy amíg az elsőként említett értékelő vélemény a helyi önkormányzatok jogharmonizációs tevékenységének „technikai” részletező kivitelezéséhez kapcsolódik, addig az utóbbi, a jogharmonizációt, mint a helyi önkormányzatok összessége által teljesített közös „feladattömeg” végrehajtásának eredményességéről szól. A kettő értékelés tehát úgy kapcsolódik össze, hogy a feladat elvégzése összességében és nagyságrendileg sikeres volt, részletező konkrétumában viszont van még mit javítani.

 

Mindemellett a jogszabályszerkesztésre vonatkozó központi előírások maradéktalan betartása kellőbb eredménnyel szolgálná a jogbiztonság követelményének érvényesülését, a helyi jogharmonizációs tevékenység jövőbeni szakmai minőségét és hatékonyságát, de a helyi állampolgár(uniós polgár) önkéntes és tudatos jogkövető magatartására is pozitívabban hatna. Persze abban is lehet némi igazság - a gyakorlati, tanfolyami visszajelzések alapján - miszerint a jogszabályszerkesztésről szóló miniszteri rendelet és annak mintamelléklete bonyolult és néhol érthetetlen is. A helyi jogalkotás terén azonban - úgy az elméleti, mint a gyakorlati szakemberek között - más is besegített a „kudarcba”. A Jat. helyébe lépett új jogalkotásról szóló törvény ugyanis már nem tesz/tett említést jogszabályi rangsorról - „az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” - valamint az Alkotmány helyi önkormányzatokra vonatkozó hatályos rendelkezésének - „A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” - módosulása következtében „A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.” - figyelemmel az Alkotmányt kiegészítő új 7/A.§-ában foglaltakra is, amelynek értelmében az önkormányzati rendelet is jogszabály - a helyi jogalkotó - igaz „csupán” 2011. január 1-jei határnappal kezdődően, de - azzal a fura és ellentmondásos helyzettel találta magát szemben, miszerint az önkormányzati rendelet, mint jogszabály nem lehet ellentétes más jogszabállyal, azaz más - szó szerinti értelemben véve egyetlen - önkormányzat rendeletével (sem), ami önmagában egyrészt jogi képtelenség, másrészt a józan ész számára megemészthetetlen nonszensz (annál is inkább, mivel Magyarország Alaptörvénye e rendelkezést 2012. január 1-jét követően hatályában sajnálatos módon fenntartja).

 

A konkrét részletekkel folytatva a sort úgy tűnik, hogy a vonatkozó jogszabályi rendelkezések és alkotmánybírósági határozatok ellenére továbbra sem sikerül az önkormányzati rendeletek mindegyikében magát a jogalkotót egyöntetűen - az előírásoknak megfelelően - megjeleníteni a rendeletek címében: egyrészt nagyfokú a bizonytalanság az adott község, város (megye) nevesítését követően a települési típus megnevezésének nagy vagy kis kezdőbetűvel írása terén; másrészt, hogy a település neve és típusa után vajon az önkormányzati jogállásra történő utalás következzék-e – hiszen a szabályozási jogosultság az önkormányzati autonómia lételeme és nem a választott testületé – avagy ez elmaradhat, amely esetben viszont a sort a következő „egység” - a település neve és típusának megnevezése után - a törvényalkotó által elnevezett és jogalkotói feladat- és hatáskörrel felruházott választott tagokból álló (nagy kezdőbetűvel írott) „Képviselő-testület”, „Közgyűlés” folytathatná. Még azonban mindig az önkormányzati rendelet címénél maradva az is bizonytalansági tényezőnek számít, hogy a központi jogszabály által előírt évenként arab egyessel újrakezdődő folyamatosan növekvő sorszám/évszám formula – tekintettel a rendelet, normatív határozat, egyedi határozat praktikus szempontok miatti elkülönítése céljából – alkalmazható-e azzal a módosítással, hogy a normatív határozatoknál az évenkénti sorszámozás 101-el, az egyedi határozatoknál pedig 1001-el kezdődjön. Az igazi gondot azonban az okozza, hogy a sorszámot/évszámot követő zárójelben ténylegesen minek a dátuma (hó, nap) szerepel, illetve kell, hogy szerepeljen? Az önkormányzatok egy része ugyanis még ma is „ragaszkodik” ahhoz, hogy a zárójelben a rendelet esetében és a határozatnál is a - vonatkozó jogszabály által megkövetelt - kihirdetési, illetve közzétételi dátum helyett, a megalkotásról, illetve a meghozatalról döntést hozó testületi ülés ideje (hó, nap) kerüljön szerepeltetésre. Ez a „szokás”a hatósági vagy az egyedi határozatok tekintetében talán még indokolt is lehetne, hiszen ezek az aktusok nem kerülnek közzétételre, így egy másfajta regisztrálási szisztéma alkalmazása akár félrevezető is lehetne. Örök és több mint húsz éve nyitott kérdés az is, hogy az említett zárójelet mi kövesse: a jogalkotónak (Kt.,Kgy.), illetve az aktus típusának (Ör.,Öh.), esetleg összevontan mindkettőnek (Kt.ör., Kgy.ör.; Kt.h., Kgy.h.) a rövidítése? Az egyetlen biztos pont: az önkormányzati aktus megnevezését (beazonosíthatóságát) az aktus tartalmát kifejező (visszaadó) - röviden megfogalmazott - címe zárja.

 

A jogalkotásra felhatalmazó rész (bevezető) hibáinak – például a felhatalmazást biztosító jogszabály helytelen, pontatlan, nem precíz meghivatkozása, esetleg alacsonyabb szintű jogszabályra (kormányrendeletre, ritkábban miniszteri rendeletre) való hivatkozás – nagyobbik része – kivéve a felhatalmazás teljes hiányát – figyelmetlenségre, kapkodásra, esetleg szakmai igénytelenségre vezethető vissza.

 

Az említetteknél már súlyosabb hiányosságokra irányíthatják rá a törvényességi ellenőrzési jogkörrel rendelkező szerv figyelmét azok az esetek, amelyekben a helyi jogalkotó államigazgatási hatáskörbe tartozó kérdésben alkot rendeletet; jegyzőtől von el, illetve rendeletében a jegyzőnek állapít meg hatáskört; avagy helyi közügynek nem minősülő, feladat- és hatáskörébe nem tartozó kérdést von szabályozási tárgykörébe; valamint kötelezően szabályozandó kérdésben az előírt határidő leteltét követően sem alkot jogszabályt. Ugyancsak súlyos hibának tekintendő, amikor jogszabálynak nem minősülő aktusban szabályozandó (szabályozható) normatartalmat a jogalkotó rendeletbe foglal, avagy fordítva: helyi társadalmi viszonyt jogszabálynak nem minősülő jogi aktusban szabályoz. Továbbá már szabályozott helyi társadalmi viszonyt utólag másként szabályoz, esetleg azt úgy szabályozza újra, hogy a korábbi (tartalmilag ellentmondó) rendelkezések hatályon kívül helyezéséről nem gondoskodik. 

 

A helyi jogalkotó szakmai ismereteinek, felkészültségbeli hiányosságait hívják viszont elő azok a tartalmi fogyatékosságok, de inkább már kemény jogsértéseknek minősülő megoldások, amelyek során egyrészt mérlegelési, méltányossági jogkör hiányában hoz döntést a képviselő-testület (közgyűlés) valamelyik szerve, illetve e jogkörök gyakorlásának lehetséges esetei korlátok, keretek, meghatározások nélkül maradnak; avagy a szabályozás által, illetve megalkotásának hiánya következtében közösségi, illetve hazai alkotmányos alapelvek, alapjogok (egyenlőség elvének megsértése, diszkrimináció létrehozása az érintettek között) sérülnek.

 

A rendeletek szövegezésének, egyes rendelkezései megfogalmazásának gyakori hibája, amikor a kijelentő mód helyett feltételes, illetve felszólító módban vagy éppen fordítva feltételes mód helyett kijelentő módban kerül a szabály megfogalmazásra. Továbbá, közismert fogalmakhoz a helyi jogalkotó nem tisztázott értelmezéseket párosít; nem ismert fogalmakat alkalmaz értelmező rendelkezések nélkül; a már egyszer megfogalmazott magatartási szabályt a rendeletben később és más helyen eltérő megfogalmazásban megismétli; bizonytalan, megfoghatatlan, a magyar nyelv szabályai alapján értelmezhetetlen mondatokban fogalmazza meg a követendő előírást; az egyes betartandó magatartási szabályok megszegési eseteinek lehetséges szankcióit ún. gumiszabályok által határozza meg; a jogszabályban nem értelmezett rövidítéseket használ, illetve azokat következetlenül alkalmazza; feleslegesen olyan idegenszavakat, sajátos szakmai kifejezéseket használ, amelyek a rendeletben értelemzavaróak; magatartásbeli szabály esetén lábjegyzeti szakirodalmi meghivatkozást alkalmaz.

 

Tartalmi hiányosság, amikor a kihirdetési záradék a jogszabály rendelkezései között nyer elhelyezést; gyakran az is előfordul, hogy a záró rendelkezésekből kimarad, vagy nem egyértelműen kerül megfogalmazásra a hatályba-léptetési rendelkezés, illetve megfogalmazásában helytelenül keverednek az egyes szakkifejezések (érvénybe lép, életbe lép, hatályba lép); továbbá elmarad az azonos témában korábban alkotott rendelet teljes vagy konkrétan meghivatkozott egyes rendelkezéseinek hatályon kívül helyezése. Nem ritka eset, amikor a rendelet a kihirdetés napján kerül hatályba-léptetésre, illetve a hatálybalépés napjaként a rendelet testület általi elfogadásának (ülésének) ideje kerül feltüntetésre; valamint elmarad az átmeneti rendelkezés, továbbá az EU jogának való megfelelésére történő - az irányadó uniós jogi aktus megjelölése melletti - utaló záradék.

 

A helyi jogalkotás formai hibái elsősorban a belső szerkezeti rend jogszabályi előírásainak be nem tartásával függnek össze: az előírt szerkezeti tagolás fel(össze)cserélése; az egyes szakaszok folyamatos számozásának megszakítása; a bekezdések számozásának betűkkel való felváltása stb.

 

Oldal 6

IV.

 

A helyi önkormányzatok és a jogharmonizáció harmadik - külső és belső - szakasza

 

A helyi önkormányzatok jogharmonizációs tevékenysége e harmadik (2012. január 1-jével kezdődött) szakaszának sajátossága (lesz), hogy a jogharmonizációs „kényszer” önkormányzatokat érő hatása megkettőződik - a külső mellé felzárkózik a belső - miközben az egyes irányokból érkező feladatmennyiség nyomásában, újszerűségének hatásában a belső erősebbé és egy ideig a külső mellett hangsúlyosabbá válik. Amíg a helyi önkormányzatok a 2004 óta kívülről folyamatosan érkező jogharmonizáció diktálta reguláció és dereguláció váltakozó ütemű munkatempójához és munkamennyiségéhez nagyjából már hozzászoktak, addig a jogharmonizáció másik területén, a jogszabályok végrehajtásával összefüggő, különösen az ügyféligényes hatósági jogalkalmazói tevékenység (ügyfélfogadás és ügyintézés kulturáltsága, törvényi határidők megtartása, különböző űrlapok szerkesztése, a határozatok és végzések tartalmi-formai követelménynek való megfelelése, a különböző eljárási - általános és sajátos - szabályok és az azok közötti kapcsolódások és összefüggések ismerete stb.) terén akad még bőven tenni/tanulnivaló.

 

A belső irányú jogharmonizáció előtérbe kerülése és intenzitásának felerősödése az elmúlt másfél év törvény- és jogszabályalkotásának erőltetett ütemével és mennyiségével, az Alaptörvény és a sarkalatos törvények megjelenésével; jó néhány alkotmányos alap(jog)intézmény jogállásának, feladat- és hatáskörének jelentős átalakításával; az önkormányzati tulajdon és a gazdálkodás szabályainak, valamint a hozzájuk kapcsolódó szemléletmód változást igénylő lépéseinek megtételével; az államigazgatási és vele összefüggésben az önkormányzati igazgatási alrendszer, az önkormányzatok által ellátandó kötelező feladatok átalakításával és számszerű csökkenésével együtt járó tennivalóra történő felkészüléssel; az önkormányzatokat érintő törvényességi felügyelet bevezetése okozta alkalmazkodással; egyes nagy jelentőségű ágazati törvények módosulásával bekövetkezett/bekövetkező önkormányzati feladat- és hatáskörváltozásával; az önkormányzati választási ciklus meghosszabbodásával; a választási rendszer önkormányzatokat, továbbá a helyi népszavazás és népi kezdeményezés intézményrendszerét is érintő „újításaival”; az önkormányzat és a lakosság, illetve a település civilszervezetei közötti párbeszéd intézményesülése új alapokra helyezésével és folyamatossá tételével; az önkormányzat belső szabályzatainak (SZMSZ) felülvizsgálatával, esetleges módosításával/újraalkotásával; a hatályba lépő új közszolgálati tisztviselői törvény hatásaival; továbbá a belső működési, irányítási ellenőrzési mechanizmus megújításával függ össze. E változások és a hozzájuk kapcsolódó tennivalók a helyi önkormányzatokat azonban nem csupán eddigi szemléletmódjuk felülvizsgálatára és átalakítására késztetik majd, de gazdasági, személyi, technikai alkalmazkodást is igényelnek tőlük.

 

A szemléletváltás szükségességét már a hatályba lépett Alaptörvény egyik alapvető fontosságú rendelkezése is sürgeti: „Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni.”. Az Alaptörvény további rendelkezéseinek végrehajtása a szemléletváltáson felül - egyes esetekben a szabályozási, gazdasági, személyi, technikai alkalmazkodás mellett további és az eddigiekhez képest - más feladatok teljesítését is igénylik majd a helyi önkormányzatoktól, például: nem ad az Alaptörvény kellő eligazítást abban a kérdésben, hogy ki tekintendő a helyi önkormányzás/önkormányzat alanyának:”Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek”; továbbra is hiányzik a helyi népi kezdeményezés alaptörvényi elismerése: „A helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről törvényben meghatározottak szerint helyi népszavazást lehet tartani.”; nem tudni milyen következményei lehetnek a következő szabálynak, amennyiben hatályában fennmarad: „Az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.”; ugyancsak új jogintézmény, s ennél fogva kiszámíthatatlan a helyi önkormányzatok jogalkotási tevékenységére gyakorol(t)ható hatása:”Ha a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettségének a bíróság által a mulasztást megállapító döntésben meghatározott időpontig nem tesz eleget, a bíróság a fővárosi és a megyei kormányhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet a helyi önkormányzat nevében a fővárosi és a megyei kormányhivatal vezetője alkossa meg.”; amennyiben a polgármestert (a közgyűlési elnökét) a képviselő-testületnek (közgyűlésnek), mint testületnek szervezés-vezetéstudományi jogfeltételek szerinti vezetőjének kell tekinteni, úgy ez beláthatatlan következményekhez vezethet (következményekkel járhat): „A helyi képviselő-testületet a polgármester vezeti.”; új elképzeléseket és belső megoldásokat eredményezhet a bizottságválasztás és hivatallétrehozás kötelezőségének csupán lehetőségként való szabályozása: „A képviselő-testület sarkalatos törvényben meghatározottak szerint bizottságot választhat, és hivatalt hozhat létre.”; régóta sürgetett igényt pótol, de egyúttal az önkormányzati autonómia eddigi kereteinek szűkítését is eredményezi a kötelező társulás jogintézményének megjelenése: „Törvény elrendelheti a helyi önkormányzat kötelező feladatának társulásban történő ellátását.; az önkormányzatok feletti törvényességi felügyelet bevezetése egy régi elképzelés megvalósítását jelenti, de eszköztárából a jogsértő önkormányzati döntés végrehajtása felfüggesztése jogosítványának kihagyása következtében erőtlen jogintézménnyé válhat: „A Kormány a fővárosi és megyei kormányhivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét.”; a ciklusidő meghosszabbodása az önkormányzati elképzelések megvalósíthatósága tekintetében új dimenziókat nyithat: „A helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket sarkalatos törvényben meghatározottak szerint öt évre választják.”; törvény általi esetekben a képviselő-testület megbízatásának meghosszabbodása ugyancsak ésszerű megoldásként üdvözölhető: „Jelöltek hiányában elmaradt választás esetén a képviselő-testület megbízatása meghosszabbodik az időközi választás napjáig.”

 

A fentiekben említett hatások és kihívások, továbbá az önkormányzati választás anyagi és eljárásjogi szabályainak változásai, az új Ötv. hatálybalépése és a járási rendszer bevezetése, valamint a jogalkotási törvény és a jogszabályszerkesztésről szóló miniszteri rendeletben foglaltak hiánytalan alkalmazása, a Nemzeti Jogszabálytár önkormányzatokat érintő rendelkezéseinek érvényesülése, illetve a civilszervezetekről, a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény és a Ket. rendelkezéseinek, továbbá az egyes ágazati törvények várható módosulásai mellett a közösségi jogalkotás és a Bíróság joggyakorlata az elkövetkezendő években, de minimum a jelen önkormányzati ciklus végéig új keretek között új, szakszerűbb, hatékonyabb és időben gyorsabb reagálású munkatempóra fogják szorítani (kényszeríteni) a helyi önkormányzatok választott és kinevezett valamennyi „szereplőjét” a jogharmonizáció teljes területén (jogalkotás, jogalkalmazás) mindkét (külső-belső) irányból és összes eszköztára (reguláció, dereguláció) tekintetében.

 

Oldal 7

V.

 

Előretekintés

 

Az ország egyik legfontosabb – a polgárok mindennapjaiban leginkább jelenlévő – alapjog-intézménye jogharmonizációs tevékenysége húszéves időtartamát felölelő visszatekintés zárásaként – úgy gondolom – nincs szükség a tárgyalt téma és annak bemutatása során feltárt és nevesített eredményeinek, illetve problémáinak újabb - akármilyen terjedelmű - összefoglalására avagy „befejezés” cím alatti lezárására, annál is inkább, mivel e téma a jövőbe nézve aligha zárható le vagy fejezhető be. Mindaddig, ameddig a Közösség, illetve hazánk tagsága, a Közösség működésének jelenlegi alapelvei és szabályai jogérvényesen létezni fognak, továbbá a helyi önkormányzatok a mai jogállásuk és feladatkörük szerinti szerepet betöltik a társadalom alkotmányos jogéletében és a jogharmonizáció - velejárójaként a reguláció-dereguláció - tevékenységükben szükségszerűen tetten érhető lesz, addig mindennek következményeként e folyamat megvalósulásának tanulmányozásáról, ellenőrzéséről, a tapasztalatok elemzéséről, a tanulságok levonásáról, a hogyan tovább megfogalmazásáról sem mondhatunk le.

 

Az előbbiekre figyelemmel - a tanulmány végén - ezért feladatomnak tekintem a témakör tanulmányozása során tapasztaltak alapján a jövőbe tekintve a hogyan tovább néhány „látható” és lehetséges lépései megtételének körvonalazását.

 

Mint láttuk, a helyi önkormányzatok tevékenységében a jogharmonizáció feladata először a szabályozás, majd később – a csatlakozást követően – a jogalkalmazás és a hatósági tevékenység (önkormányzati, államigazgatási mindkét) területén (is) nélkülözhetetlen követelményként jelent meg. E megjelenés a csatlakozást közvetlenül megelőző, illetve követő időszakban dömpingszerűen zúdult az önkormányzati szereplőkre, majd később – napjainkban is – a helyi önkormányzatok mindennapi tevékenységének részévé válva megszelídült és lecsendesedett, a jövőre nézve csupán folyamatos törődést és foglalkozást igényelve. A jogharmonizáció két (jogalkotói, jogalkalmazási) megvalósulási területe közül jelenleg az elsőre nézve rendelkezik a szakma kellő mennyiségű és minőségű, valamint nyilvánosan is hozzáférhető adatbázissal, másrészt saját magam is e területet illetően bírok kellő jártassággal és végül, de nem utolsósorban a tanulmányban is e területnek a vázlatos kifejtésére vállalkoztam. Ennek következtében a jogharmonizáció jogalkotással összefüggő kérdéskörébe tartozóan fogalmazom meg a jövőre irányuló javaslataimat.

 

A tanulmány megírására való felkészülés, valamint írása közben szerzett tapasztalataim is azt a meggyőződésemet támasztották alá, miszerint az önkormányzati közigazgatás területén dolgozó személyi állomány a helyi jogalkotással összefüggő szakmaelméleti és gyakorlati kérdések terén nem rendelkezik kellő ismerettel és gyakorlati tapasztalattal. Ennek egyik oka, hogy a szakma felsőoktatási intézményeiben nincs vagy nem kellő intenzitású az un. kodifikátori képzés, másrészt az ilyen képzettséggel vagy ismerettel rendelkező személyek nem az önkormányzati közigazgatás területén vállalva munkát helyezkednek el. Említettek megoldásaként kínálkozik a lehetőség, hogy a 2012. január 1-jével létrehozott Nemzeti Közszolgálati Egyetem keretében - valamennyi karát és képzési formáit beleértve - úgy az alap,- mint a mesterszak összes hallgatóit érintve a kodifikátori tevékenység kötelező tantárgy keretében kerüljön oktatásra, majd a témakörben megszerzett elméleti és - különösen - gyakorlati ismeretek vizsgán történő (szigorlati, záróvizsgai) számonkérésre.

 

Ezzel együtt azonban az is nyilvánvaló tény, hogy az említett képzés és az egyetemről kibocsátott diplomát szerzett hallgatói létszám ellenére sem fog belátható időn belül megoldást nyerni a mintegy 3200 elaprózott településen - a kellő létszám és hatékonyság nélkül - működő önkormányzat helyi jogalkotással összefüggő problémája. Erre figyelemmel viszont szükség lenne egy olyan - a központi és a helyi igazgatás közötti kapcsolati - internet-informatikai háló megteremtésére, valamint - hatékony és a helyi önkormányzatok számára ingyenes - működtetésére, amely alkalmas lenne az állandó és folyamatos elméleti és gyakorlati kérdésekben történő párbeszédre (véleménycserére, tanácsadásra) különösen ott, ahol a helyi önkormányzat nem rendelkezik, vagy anyagi okok miatt nem képes kodifikátori képesítésű szakembert foglalkoztatni.

 

Tekintettel továbbá arra az igényre és követelményre is, miszerint a jogharmonizáció, mint tevékenység - szemléletmód és praktika - az időszakonkénti dömping- és akciójellegű megjelenés helyett mielőbb épüljön be és váljon a helyi jogalkotási tevékenység szerves részévé, a helyi társadalom biztosította széles nyilvánossága mellett pedig szükséges az önkormányzati SZMSZ-eknek a helyi jogalkotásra vonatkozó új és korszerű követelményekkel és a helyi elvárásokkal való kiegészítése vagy módosítása, figyelemmel a helyi lakosság (polgárok) és szervezeteinek fokozottabb és szervezettebb, egyben intézményesített formában történő bevonására. Mindez nem csupán az adott önkormányzat és lakossága közötti kapcsolatokra, a helyi jogalkotás „társadalmasítására”, de az önkormányzati jogalkalmazásra és a lakosság önkéntes jogkövetésére is jótékony hatással lenne.

 

A kiszámítható módon és stabilan működő jogállam követelményével és megvalósulásával nem fér össze az a fajta helyi önkormányzati gyakorlat, amely nem képes egységesen, a központi jogszabályok előírásai szerint megoldani és garantálni a helyi jogalkotás során azt a követelményt, amelynek értelmében az önkormányzati rendeletek és határozatok címében lévő sorszám/évet követő zárójelben az adott önkormányzati aktus kihirdetésének/közzétételének dátuma (hó, nap) kell, hogy szerepeljen. Minden ezzel ellentétes megoldás jogsértő, amely jogsértésért egy jogállamban a jogsértőnek (polgármesternek, jegyzőnek, helyi képviselőnek) vállalnia és viselnie kell az érte járó felelősséget (szankciót, bírságot) mégpedig nem hónapokkal vagy évekkel mérhető eljárást, hanem a törvény által lehetővé tevő akár azonnal, illetve néhány napon belül lefolytatott eljárást és jogerős döntést követően. Szankcióval (bírsággal) szintén biztosítható lenne, hogy - a kivételesen indokolt esetet kivéve - a helyi rendeletek kihirdetésének és hatálybalépésének időpontja még véletlenül se eshessék egybe. Ma már az alapjogok sérelmét eredményezi a helyi önkormányzati rendeletek egységes - megbízható, a kihirdetés időpontján túl annak óráját és percét is feltüntető, hatályos szövegét hitelesen tanúsító, bárki által és bármikor ingyenesen megtekinthető és letölthető - kihirdetési (közzétételi) fórumának hiánya. A jelenlegi áttekinthetetlen, megbízhatatlan, hozzáférhetetlen, a hatályos szövegű rendelet megtekintését nem biztosító, ahány ház annyiféle megoldású „helyben szokásos” kihirdetési és nyilvántartási fórumrendszer nem csupán a Magyarországon lakó (tartózkodó) állampolgár, hanem az európai polgár számára sem nyújt jogállami biztonságot és garanciát a helyi önkormányzati rendeletek önkéntes megtartásához és követéséhez. Az elektronikus információszabadságról szóló törvény biztosította megoldás - miszerint „A helyi önkormányzat jegyzője az önkormányzat rendeletét a képviselő-testület üléséről készített jegyzőkönyv megküldésével egyidejűleg elektronikusan a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjén keresztül a belügyminiszternek megküldi, aki gondoskodik az önkormányzati rendeleteknek az erre a célra fenntartott honlapon történő közzétételéről.” - egyrészt, funkcióját tekintve sosem volt működőképes, másrészt soha nem volt teljes és hatályosságát tekintve megbízható. Az új Jat. által bevezetett és 2012. január 1-jén hatályba lépett Nemzeti Jogszabálytár pedig - ígérete ellenére „a kormányzati portálon, elektronikus közszolgáltatásként működő, bárki számára térítésmentesen hozzáférhető, egységes szerkezetű szövegeket tartalmazó elektronikus jogszabálygyűjtemény.” - a részleteket szabályozó kormányrendelet szerint azonban az önkormányzati rendeletek tekintetében csupán a 2013. január 1. után kihirdetett önkormányzati rendeletek esetében lesz igaz és csak 2013. január 1-jei hatálybalépését követően.

 

Továbbá úgy gondolom, hogy a helyi jogszabályok alkotásával összefüggő jogsértések elleni jogállami fellépés és védekezés - az Alaptörvény részéről a kormány hatáskörébe utalt, de - a fővárosi és megyei kormányhivatalok útján biztosított helyi önkormányzatok feletti törvényességi felügyelet ellenére - a jogsértő önkormányzati rendeletek végrehajtása felfüggesztését lehetővé tevő jogosítvány nélkül - hatékonyságát tekintve aligha lesz eredményesebb a korábbiaknál. Sőt, a jogsértő önkormányzati rendelettel szembeni felülvizsgálati eljárás aszerinti kettéválasztása, hogy a törvényességi felügyeletet gyakorló kormányhivatal megítélése szerint a vizsgált önkormányzati rendelet az Alaptörvénnyel vagy „csupán” jogszabállyal nincs összhangban, egyrészt az eltérő felülvizsgálati követelmények teljesítésének időigényessége miatt jelentősen lelassítja majd a jogsértő önkormányzati rendelettel szembeni eredményes fellépés folyamatát, másrészt időben a jogsértő állapot fennmaradhatóságát is meghosszabbíthatja, hiszen attól, hogy az AB a kormányhivatal által támadott önkormányzati rendeletet „felmenti” az Alaptörvénnyel való összhangellenesség „vádja” alól, a Kúria még kimondhatja/megállapíthatja a támadott önkormányzati rendeletnek más jogszabállyal való összhangellenességét. Ez esetben viszont a támadott önkormányzati rendelet AB előtti eljárását a Kúria előtti eljárás követ(het)i majd, aminek következtében a kormányhivatal által „vélt” jogsértő állapot fennmaradhatósága időben a korábbiakhoz képest akár meg is többszöröződhet. A megoldást megnyugtatóan az hozná meg, ha a vonatkozó sarkalatos törvény a törvényességi felügyeletet gyakorló kormányhivatal részére a jogsértő önkormányzati rendelet végrehajtása felfüggesztésének jogát azzal a garanciával biztosítaná, hogyha utólag a rendelet jogsértő volta az eljáró bíróságok valamelyikének eljárásában nem igazolódik, akkor a felfüggesztés által az önkormányzatnak okozott kár tekintetében az államnak kéz-fizető kezesként helyt kellene állnia, a kárt okozó (a törvényesség megítélésében tévedett) kormányhivatal vezetőjével szemben pedig a szükséges – jogszabályban előírt – eljárást le kellene folytatnia.

 

El kell érni, hogy az AB által alaptörvény-ellenessége, illetve a Kúria által jogszabályba ütközése miatt megsemmisített önkormányzati rendeletek esetében a helyi önkormányzatok az említett szervek által megsemmisített önkormányzati rendelettel azonos vagy hasonló tárgyú és/vagy rendelkezés(eke)t tartalmazó rendeleteiket elsősorban önként, ennek hiányában a kormányhivatal határidőt is tartalmazó felhívására felülvizsgálják és annak eredményeként a felülvizsgált rendeletüket – figyelemmel az AB, illetve a Kúria döntésének tartalmára – a szükséghez képest módosítsák, illetve hatályon kívül helyezzék.

 

Végezetül meg kell találni a helyi önkormányzat jogalkotói hatáskörrel felruházott testületének (képviselő-testület, közgyűlés), mint kollektív jogalkotónak jogalkotása miatti kárfelelősségének jogállami megoldását és eszközeit különös tekintettel azokra az esetekre nézve, amikor a testületi jogalkotó megsérti/elmulasztja a központi jogszabályokban (pl. Jat.), illetve az SZMSZ-ben a helyi jogalkotás sajátosságaira tekintettel kialakított rendelkezésekben előírt garanciális szabályokat (pl. előzetes/utólagos hatásvizsgálat), s emiatt a kollektív jogalanyt, a település választópolgári közösségét (az önkormányzatot) anyagi veszteség, kár éri.

 

Budapest, 2012. január 31.

 

 

(Megjegyzés: A tanulmány teljes változata 252 jegyzetet, valamint a forrásmunkák jegyzékében 36 nevesített szakirodalmat tartalmaz, melyet e helyen nem tettem közzé.)

A tanulmány  - publikált - első részének változatát lásd a COMITATUS 2012. március-április XXII. évfolyam 208. szám - 3-38. oldalain „A helyi önkormányzatok és a jogharmonizáció néhány összefüggése 1990-2012.között I.” cím alatt.

A tanulmány - publikált - második részének változatát lásd a COMITATUS 2012. május-június XXII. évfolyam 209. szám - 34--70. oldalain „A helyi önkormányzatok és a jogharmonizáció néhány összefüggése 1990-2012.között II.” cím alatt.

A tanulmány - publikált - harmadik részének változatát lásd a COMITATUS 2012. július-augusztus XXII. évfolyam 210. szám 16-35. oldalain „A helyi önkormányzatok és a jogharmonizáció néhány összefüggése 1990-2012.között III.” cím alatt.