Fogarasi József

A helyi önkormányzatok és a jogharmonizáció néhány jelensége és összefüggése 1990-2012 között (Visszatekintés) - Oldal 4

2012. január 31. kedd

 

II.

 

A helyi önkormányzatok és a jogharmonizáció - első - belső szakasza

 

Az önkormányzati jogharmonizációs folyamatot bevezető és az alapokat lerakó első (önkormányzati szempontból nézve belülről meghatározó irányú és hatású, un. „belső”) szakasza időben a rendszerváltozással kezdődött és nagyjából az első önkormányzati ciklus végéig tartott. A magyarországi rendszerváltozás azonban nem csupán az ország társadalmi-gazdasági-politikai berendezkedését alakította át gyökeresen, hanem külkapcsolati filozófiáját és gyakorlati megvalósítását is új alapokra helyezte középpontba állítva hazánk euroatlanti integrációját. E folyamat eredményeként váltunk az Európa Tanács később pedig a NATO tagjává, s kötöttük meg az Európai Közösségekkel a Társulási Megállapodást, majd kértük felvételünket az Európai Unióba (EU) és kezdtük meg 1998-ban a csatlakozási tárgyalásokat, melynek sikeres teljesítése révén 2004. május 1-én az EU teljes jogú tagjává váltunk.

 

A rendszerváltozás új típusú berendezkedését jogilag a hatályos Alkotmány, jelentős tartalmú módosításai legitimálták. Az Alkotmány végrehajtásaként megalkotott helyi önkormányzati törvény (Ötv.) alapján egy lényegét tekintve liberális és – viszonylag – korszerű, új intézményi alrendszer jött létre, amelyben helyet kaptak a Helyi Önkormányzatok Európai Charta (Charta) alapelvei, s megteremtődtek a demokratikus helyi hatalomgyakorlás törvényi alapjai teret nyerve általa az önszabályozó folyamatok is. Ennek eredményeként a korábbi állami igazgatás egységes államigazgatása alrendszerré szelídülve és kiegészülve az önkormányzati igazgatás alrendszerével közigazgatássá alakult, új alapelvek megjelenése mellett (autonómia, decentralizáció, törvényességi ellenőrzés stb.).

 

Természetesen utólag ma már tudjuk, a létrejött azonos jogállású és széles felhatalmazással rendelkező mintegy 3200 önkormányzati egységből álló alrendszer se nem volt ésszerű, se nem bizonyult gazdaságilag célszerűnek, igazgatásilag pedig hatékonynak. Ugyanolyan terjedelmű autonómiával, szabályozási jogosultsággal és kötelezően ellátandó - a helyi közügy kategóriába tartozó - feladat és hatáskörrel rendelkezett például a 10 lelket számláló községi, mint az 5000 főt meghaladó nagyközségi, illetve a 10000 lakosnál is népesebb városi település önkormányzati testülete. Középszinten viszont a – települési önkormányzatokkal ellentétben – súlytalan és aránytalanul nagyszámú megyei önkormányzat mellett a kezdeti időszakhoz képest túlburjánzó dekoncentrált szervek, a tervezési-statisztikai régiók és a területfejlesztési tanácsok együttese révén az igazgatási szervek megtöbbszöröződése és párhuzamos működése lett a jellemző, amely egyrészt pazarlóan feleslegesnek bizonyult, másrészt szembement az EU egyik – az „átláthatóság”– követelményével.

 

Időben azonban visszatérve a hazai kezdetekhez és témánk egyik alapkérdéséhez a jogharmonizáció diktálta jogalkotáshoz azt mondhatjuk, a helyi jogalkotás lehetősége az EU országokon belül ez idő tájt már általánosan elfogadott szabályozási módként létezett. Ennek lehetőségét, kívánalmát - nem minősülve ugyan az EU jogszabályának, de - a Charta is megfogalmazza, amikor a hozzá történő csatlakozás feltételeként a kötelezően kiválasztandó tíz cikk tizennégy szakaszának egyikében kimondja: „A helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy – jogszabályi keretek között – a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében.”. Tekintettel arra, hogy az Ötv. preambulumának kinyilatkoztatása szerint a jogalkotó - a törvény rendelkezéseinek meghatározása során - a Charta alapkövetelményeit követendő szabályként veszi figyelembe – annak ellenére, hogy az Országgyűlés a Charta megerősítéséről csak 1992-ben hozott kötelezettséget tartalmazó határozatot – a helyi önkormányzatok jogalkotási hatásköre kereteinek megvonásakor a Chartát irányadó dokumentumként szükséges figyelembe vennünk.

 

Mindennek következtében – amennyiben kicsit elvonatkoztatunk a jogharmonizáció EU-hoz kötődő szigorú terminológiájától, akkor – figyelemmel a jogharmonizáció folyamatának két megvalósulási stílusára azt is mondhatnánk, hogy - ezúttal a Chartára tekintettel - a helyi önkormányzatok magyar szabályozásakor az un. „opcionális” harmonizáció sajátos formája öltött testet az Ötv. illetve az Alkotmány rendelkezéseiben. Ennek következtében talán azt is állíthatjuk, hogy a „jogharmonizáció” magyarországi történetének időkezdete egybeesik a rendszerváltozás idejével, s alkalmazására először a helyi önkormányzatok jogintézményi (al)rendszerének kiépítésekor került sor.

 

A „sajátosságot” azonban szükséges hangsúlyoznunk, mivel a Chartához való csatlakozás aláírásának megerősítését kimondó országgyűlési határozatban szereplő „Nyilatkozat” – a 13. cikkre hivatkozással – a Charta 3. cikk 2. pontjában foglalt kötelező feltételek (a testületek „tagjait egyenlő, közvetlen és általános választójogon alapuló szabad és titkos szavazással választják…”) alkalmazása alól a fővárosi és a megyei közgyűlések tagjainak közvetlen választójogon alapuló választását – nem tudván azt biztosítani – kivonta. Ezzel szemben a preambulumában a Chartára hivatkozó Ötv. (megjegyezve egyben, hogy az Alkotmány rendelkezései a Chartát meg sem említik) a helyi önkormányzat alanyának meghatározásakor a „külső jogharmonizáció” adta kereteket jelentősen túllépve, a Charta 3. cikk 2. pontjában foglalt meghatározást pedig félretéve (önkényesen értelmezve) kimondta: „A helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok (továbbiakban: választópolgárok) közösségét illetik meg.” Igaz, ez a jogszabályi normatartalom már az Alkotmány vonatkozó rendelkezésével sem harmonizált („belső jogharmonizáció”) tekintettel arra, hogy az Alkotmány érintett szakasza szerint a helyi önkormányzás joga „A község, a város,a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét illeti meg…”;azaz az Ötv. – amíg a Chartabeli alanyi kört „kollektivizálta”, addig – az Alkotmányban nevesített körből a megye választópolgári közösségét kirekesztette - hozzáteszem, nem feltétlenül indokolatlanul - hiszen a megye egyrészt nem minősült településnek (de a törvény eredeti – első – normaszövege területinek sem nevezi; ugyanakkor megjegyzendő - a kiegészítő jegyzőkönyv megszületéséig - a Charta sem ismerte a „területi önkormányzat” terminológiát), másrészt a megyének nincs a területét képező településektől független területe és lakossága, így választópolgári közössége sem lehetett. A főváros tekintetében mindez azért nem okozott „igazi” problémát, mivel esetében (főváros és fővárosi kerület) az Ötv. jogilag „rendezte” a helyzetet, mindkét „szintű” önkormányzatot, települési önkormányzatként definiálva:”A főváros és a fővárosi kerület törvényben meghatározott önálló feladat- és hatáskörű települési önkormányzat.”

 

Az előbbiekben nevesített „belső jogharmonizációs” ellentmondások a jogállási problémákon túl az alkotmányos alapfeladat- és hatáskörök címzettje kilétének beazonosíthatóságára is rányomták bélyegüket. A Chartabeli testületi (tanácsi) önkormányzati jogalanyisággal szemben intézményesített hazai kollektív jogalanyiság viszont szükségessé tette az önkormányzati alapjogok címzettjének, a feladat- és hatáskörök gyakorlójának megnevezését. Az Alkotmány és az Ötv. szövege közötti különbség azonban - e téren is - végig (2011. december 31-ig, véleményem szerint ezt követően is) megmaradt. Az Alkotmány értelmében ugyanis „A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.” Az Ötv. szerint viszont „A választópolgárok az önkormányzati testületben választott képviselőik útján, és a helyi népszavazáson való részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat.” Nyilvánvalóan nem mindegy: mit gyakorolnak a választópolgárok: „a helyi önkormányzást” vagy „az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat”; továbbá, hogy mindezt ki által gyakorolják: „általuk választott képviselő-testület útján” esetleg „önkormányzati testületben választott képviselőik útján”; mint ahogy a kötőszó sem (lehet) mellékes: „illetőleg” helyi népszavazással, avagy „és” a helyi népszavazáson való részvételükkel.

 

Mindebből következik, az előbbiekben nevesített két jogszabályi dokumentum egymástól eltérően és félreérthetően rögzíti a közhatalommal felruházott önkormányzati autonómia egyik alapvető attribútumának - a szabályozási jogkör - jogosítottjának el(meg)nevezését: az Alkotmány alapján e jogosítvány „a képviselő-testületet” illeti meg (önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat…), míg az Ötv. e jogosítványt „a helyi önkormányzat” jogkörébe utalja (törvény keretei között önállóan szabályozhat, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathat…). Az elsőként említett esetben ugyanis a jogalkotó a „képviselő-testület” köréből kirekeszti azokat az önkormányzati testületeket, amelyek „közgyűlés” elnevezéssel működnek, mivel nem alkalmazza a szokásos jogalkotási formulát, nevezetesen: képviselő-testület, közgyűlés [a továbbiakban (együtt): képviselő-testület]; míg a másodiknál, „helyi önkormányzat” alatt a választópolgárok helyi közössége (a kollektív jogalany) is értelmes válasszá válhat, hiszen e közösség az önkormányzáshoz való közösségi jogait többek között „az önkormányzati testületben választott képviselőik útján …” gyakorolja. A kép akkor sem válik sokkal tisztábbá, ha a vizsgálatba második ismérvként az önkormányzati szabályozhatóság tárgyi-tartalmi körét is bevonjuk. Ennek segítségével az Alkotmányban arra kapunk választ, miszerint a - már említett - képviselő-testület szabályozási jogköre az önkormányzati ügyeket öleli fel, de hogy mik ezek az ügyek, és milyen tevékenységekből tevődik össze az továbbra is rejtve marad; legfeljebb továbbgörgetve a válasz keresését egy újabb általánossághoz jutunk: az önkormányzati ügy nem más, mint a választópolgárok közösségét érintő helyi közügy, vagyis ügy és nem valamilyen szabályozást igénylő társadalmi viszony, amelynek szabályozása révén a jövőre nézve egyedi konkrét jogok és kötelezettségek származ(hat)nak. Nagyjából az Ötv. I. fejezetének általános szabályainak értelmezése is hasonló eredményre vezet azzal a kiegészítéssel, miszerint a helyi közügyek köre olyan tevékenységekből áll össze, amelyekben az egyes feladat- és hatáskörök az önkormányzati - választott tagokból (képviselőkből) álló - képviselő-testületet illetik meg.

 

A fentiekben tárgyalt probléma(halmaz) annak eredményeként állt elő, hogy az Alkotmány új - A helyi önkormányzatokról szóló - IX. fejezetét megállapító 1990:LXIII. törvény kihirdetését követően gyors ütemben letárgyalt, elfogadott és kihirdetett Ötv. – a helyi önkormányzati választásokra való eredményes felkészülésre és lebonyolítására figyelemmel – időben már nem tette lehetővé, hogy az általa, utóbb alkalmazott normaszöveg-tartalom, és a korábban (nemrég) módosított hatályos Alkotmány rendelkezései közötti ellentmondások „harmonizálása” megtörténjen. Ezt követően viszont a két törvényszöveg közötti ellentmondás - furcsa és érdemben nem indokolható módon - 2011. december 31-ig változatlan formában fennmaradt.

 

Az állam által - az Alkotmányban elismert, de törvény keretei között helyi autonómiával és - helyi közhatalommal felruházott helyi önkormányzatok szabályozási jogosultságának jogforrási jellege, szabályozási tárgykörének határai az Alkotmány, a jogalkotási törvény (Jat.), az Ötv. egyes rendelkezéseinek, valamint az AB vonatkozó határozatainak egybevetése révén értelmezhetők. E feltáró munka annak érdekében alapvető fontosságú, hogy minden kétséget kizáróan megállapíthatók legyenek a helyi szinten működő jogintézmények közül azok az állami szervek, amelyek alkotmányos felhatalmazással rendelkeznek jogszabály alkotására, s így az 1994. évi I. törvény értelmében - előreláthatóan a törvény 1994. február 1-jei hatálybalépését követően - egyrészt a Megállapodás alapján jogharmonizációs kötelezettségek/jogok fogják illetni, másrészt szükségük lesz a feladatok hatékony teljesítése végett egy alapos felkészülésre.

 

Iránytűként az Alkotmány a fentiekben tárgyalt időszakban - az 1990:LXIII. törvény által hatályba léptetett módosítások szerint - hatályos és vonatkozó rendelkezései szolgálnak. Ezek értelmében:„A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.”… „A jogalkotás rendjét törvény szabályozza…” „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.”… „A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” Az előbbiekben – a jogalkotás rendjéről – idézett alkotmányi rendelkezést a Jat. volt hivatva végrehajtani. A Jat. értelmében az önkormányzat jogalkotó szerv, amely rendeletet ad ki egyrészt törvény, törvényerejű rendelet felhatalmazása alapján a helyi, területi sajátosságoknak megfelelő részletes szabályok megállapítására, másrészt magasabb szintű jogszabályban nem rendezett társadalmi viszonyok rendezésére. Az önkormányzat által alkotott jogszabály elnevezése önkormányzati rendelet, amely nem lehet ellentétes a Jat. 1.§-ában hierarchikus sorrendben felsorolt magasabb szintű jogszabállyal (gyakorlatilag egyikkel sem, mivel a rangsorban e rendelet foglalta el az utolsó helyet). Továbbá e jogszabály területi hatályát az adott önkormányzat illetékességi területére korlátozza (ezért a „központi” jogszabályokkal szemben partikuláris jogszabálynak is szokták nevezni), majd utalást tartalmaz arra, miszerint az önkormányzati rendelet előkészítésének, megalkotásának kihirdetésének szabályait az Ötv. illetve az önkormányzat szervezeti és működési szabályzata tartalmazza.

 

Az Ötv. azonban a Jat.-hoz képest egyrészt, időben - az önkormányzati rendszert alkotmányosan megalapozó, már említett 1990:LXIII. törvénynél is - később került megalkotásra, másrészt a rendszerváltó parlament a Jat. által felhívott témakörökben már nem feltétlen az 1987-es időszak szemléletéhez igazodó tartalom és szakkifejezések mentén megkívánt igények, elvárások szerinti társadalmi, politikai, szakmai követelmények alapján alkotta meg annak normatív szabályait. Továbbá, figyelemmel arra, hogy e kérdésekben az ésszerűség és a szükségszerűség által is igényelt un. belső jogharmonizáció – az Alkotmányt érintő részek tekintetében 2011. december 31-ig, míg a jogalkotáshoz kapcsolódó kérdések esetében 2010. december 31-ig – nem jött létre, így a szakma - elméleti filozófiája és gyakorlati igényei, valamint a pártpolitikai érdekek sugallta szempontok között vergődve - megosztottá, magára hagyottá és elbizonytalanodottá vált.

 

Az Ötv. a helyi önkormányzatok jogalkotói (szabályozási) hatáskörének megfogalmazásakor, egyrészt – a Chartára is figyelemmel, az Alkotmány vonatkozó rendelkezését megismételve – utal az önkormányzás megvalósulásának objektív kereteire, valamint a szabályozás lehetséges tárgyköreire: „A helyi önkormányzat – a törvény keretei között – önállóan szabályozhatja … a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket”; másrészt a Jat.-ban rögzített szabályok mentén, de más szóhasználattal kijelöli a helyi jogalkotás két irányát: „… törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére …” továbbá „… törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására …”; illetve nevesíti a szabályozási (jogalkotói) hatáskörrel rendelkező önkormányzati szervet: „a képviselő-testület” és az általa kibocsátható jogforrást: „önkormányzati rendelet”. A szakma - és általa a szakirodalom is - az első feltételnek megfelelő rendeletek csoportjának a „szabályozási”, míg a másiknak a „végrehajtási” elnevezést adta. A jogalkotó egységes szóhasználatú megnevezése (képviselő-testület) az Ötv. esetében már nem okozott problémát, mivel a megyei jogú város, a főváros és a megye tekintetében kimondásra került: esetükben a képviselő-testület közgyűlésnek neveztetik. E konkrét szabályokkal a korábbiakban említett ellentmondások azzal jutottak ideiglenesen nyugvópontra, hogy a szabályozási jogosultság ugyan az önkormányzatot (a választópolgári közösséget, a kollektív jogalanyt) illette meg, de mivel az önkormányzás - mint tevékenység - tartalmát adó helyi közügyekben az ellátandó feladat- és hatáskörök címzettje – főszabályként – a képviselő-testület volt - amely igaz kellett, hogy legyen a szabályozási tevékenység esetében is - így a Jat. által „önkormányzati rendelet”-nek nevezett jogforrás kibocsátásának (megalkotásának) egyedüli jogosítottja a már említett képviselő-testület le(hete)tt, amely e hatáskörét azonban másra nem ruházhatta át.

 

A szabályozási és a végrehajtási rendeletalkotás közötti - folyamatos vita tárgyát képező - átjárhatóság, illetve választóvonal határait a jogállamiság érvényesülése végett gyakran az AB vonatkozó határozatai igyekeztek meghúzni. A szabályozási típusú rendeletek esetében ilyen feloldást igénylő kérdés volt például, hogy mit kell (lehet) a „törvény” szóhasználata alatt érteni? Az AB egyik vonatkozó határozata úgy foglalt állás, miszerint a „törvény” alatt az alkotmányosan kibocsátott azon országos szintű jogszabályok értendők, amelyek megalkotásuk időpontjában szabályozhatták az adott tárgykört, azaz önkormányzati rendeletben nem csupán a törvénnyel, hanem az országos szintű normával lefedett társadalmi viszonyok sem szabályozhatók. Ennek értelmében a kérdéses BM rendelet a Jat. szerint „magasabb szintű jogszabálynak”minősül, amellyel az Alkotmány alapján az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes. Ugyanakkor az AB az önkormányzati rendeletek esetében – nevezetesen a fővárosi önkormányzat és a főváros egyik kerületi önkormányzata rendeletei közötti alkotmányossági/törvényességi vita eldöntése kapcsán – arra is rámutatott, hogy mivel a helyi önkormányzás mind a fővárost, mind kerületeit megilleti és az önkormányzatok alapjogai (Alkotmány 44/A.§) egyenlőek, ebből következően a fővárosi közgyűlés rendeletei a képviselő-testületek rendeleteihez képest nem tekinthetők magasabb szintű jogszabályoknak. (Megjegyzendő: mindebből az Ötv. 1994. évi módosítását követően - napjainkig tartó - éles vita keveredett, mivel a módosítás lehetővé tette, hogy a fővárosi közgyűlés feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása végett felhatalmazást adjon a kerületi képviselő-testületnek a rendeletalkotásra.) Egy utólagos visszatekintésben talán megengedhető az a megjegyzés, miszerint napjainkban már (talán) igazolódni látszik - a tárgyalt időszakban egyik volt alkotmánybíró által előadásokon, konferenciákon sokszor hangoztatott azon - prognózis, miszerint „… a magyar jogrendszer abba az irányba fejlődik, hogy perspektivikusan csökken a jelentősége a jogforrási hierarchiának. Ha ugyanis egyértelmű munkamegosztás jönne létre a jogi szabályozást illetően az Országgyűlés, a Kormány, a miniszterek és az önkormányzatok között, akkor a két jogszabály ütközése esetén nem az a döntő, hogy melyik a magasabb szintű, hanem az, hogy melyik jogalkotó szerv sértette meg a másik szabályozási jogkörét. Ez esetben pedig egyáltalán nem biztos, hogy egy önkormányzati rendelet és pl. egy miniszteri rendelet ütközése esetén az utólagos normakontroll nyomán az utóbbi „marad talpon.”.”

 

A végrehajtási típusú rendeletek esetében – amely a felhatalmazás tartalmától függően eredményezhet kötelező vagy fakultatív önkormányzati rendeletalkotást – a felhatalmazást adó „törvény” elnevezésű jogforrás ellenben – az AB egy időben jóval később született határozata alapján – nem értelmezhető kiterjesztően: önkormányzati rendelet alkotására felhatalmazást kizárólag törvény – és az ezzel azonos megítélésű törvényerejű rendelet – adhat; kormányrendelet az önkormányzat szabályozási autonómiáját nem korlátozhatja, rendeletalkotásra szóló felhatalmazás adására nem jogosult. Persze érdekes problémát vet fel a megyei önkormányzat rendeletalkotási jogosultsága is, hiszen mint helyi önkormányzat őt is megilletné a Jat. által biztosított kéttípusú jogalkotás, ezzel szemben az Ötv. erről a kérdésről sajátosan rendelkezik: „Törvényi felhatalmazás alapján a megyei önkormányzat – saját tevékenységi körében – rendeletet alkothat …”. Mindez az AB határozatát értelmezve azt (is) jelent(het)i, amennyiben nem helyi közügyről van szó, úgy a megyei testületnek csak törvényi felhatalmazás esetében van törvényes lehetősége önkormányzati rendelet kibocsátására („magasabb szintű jogszabályokban nem rendezett társadalmi viszonyok rendezésére” nem), viszont, hogy mely jogalkotási tárgykörök minősül(het)nek helyi közügynek azt is a törvény dönti el; azaz – a van sapka, nincs sapka elvet követve – a parlament jogosult arról is dönteni, hogy az adott kérdés a helyi önkormányzat esetében a szabályozási vagy a végrehajtási típusú jogalkotás keretébe tartozzon-e. Mindez, véleményem szerint egyrészt, az önkormányzati autonómia burkolt korlátozásának a lehetőségét, másrészt kellő ok hiányában a helyi önkormányzás tevékenységébe történő behatolás lehetőségét rejti magában, valamint a „… túlszabályozást, éspedig annak is a társadalmi valóságtól elrugaszkodott formái kialakulásának a veszélyét idézi fel.”; miközben az első önkormányzati ciklusban a megyei önkormányzat típusának (területi) mibenlétét, továbbá az Ötv. teljes hatályosulása alatt a települési és a megyei önkormányzati rendeletek egymáshoz való viszonyának lényeges kérdéseit a törvényalkotónak nem sikerült tisztáznia.

 

Végül, a helyi jogalkotással összefüggésben szólni kell még a helyi önkormányzat által - saját működése részletezésére - kötelezően megalkotandó szervezeti és működési szabályzatról, amelyben a testületeknek egyrészt rendelkezniük kell(ett) a Jat. korábban már említett szabályainak végrehajtásáról, másrészt az Ötv. értelmében (is) az önkormányzati rendelet kihirdetésének adott önkormányzatnál alkalmazott módjáról és formájáról. E kötelező feladat végrehajtása azonban a szakma gyakorlóit - a Jat., és az Ötv. hatályos szövege közötti ellentmondás miatt - dilemma elé állította. A Jat. ugyanis - az önkormányzatok esetében is - „Határozat”gyűjtőelnevezéssel az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé sorolja az adott szervezet által irányított szervek feladataira, valamint a saját működésükre alkotott szabályozó aktusokat, amelyek ennek következtében nem tekinthetők jogszabálynak. Ezzel szemben az Ötv. egyértelműen rendezi e szabályozó aktus címét (elnevezését) – szervezeti és működési szabályzat – tartalmát – a képviselő-testület működésének részletezése – jogforrási jellegét – önkormányzati rendelet (amely a Jat. értelmében jogszabálynak minősül) – elfogadásának szavazati arányát – az ülésen jelenlévő képviselők kétharmadának (igenlő) szavazata –; ellenben nem szól a megalkotás határidejéről és az önkormányzati rendeletek megjelölésének tartalmi és formai követelményéről. Ez utóbbi kérdéseket ugyan „igyekszik” rendezni a jogszabályszerkesztésről szóló IM rendelet – meg az egységes gyakorlat kialakításának segítése végett kiadott IM irányelv – de e jogforrási szint a már fentiekben idézett AB határozat értelmében a helyi önkormányzatok részére jogszabályi felhatalmazást nem adhatott, feladat- és hatáskört nem határozhatott meg. Ráadásul e két jogszabály (a Jat. és az IM rendelet) normaszöveg tartalmát - a Jat. AB általi megsemmisítéséig (2010. december 31.) - hatályosulásuk több mint tíz éve alatt nem sikerült az Alkotmánnyal harmonizálni (alkotmányosan összhangba hozni). Ezt bizonyítja a Jat. – nem tudni kinek a felhatalmazása alapján a – Magyar Közlöny 2007/106. szám VI. rész „Közlemények, Hirdetmények” rovatban közzétett – 2007. április 6-tól – hatályos módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt szövege is, amely szerint (alkotmányosan) a jogalkotó szerv megnevezése önkormányzat helyett még mindig a tanács, az általa alkotott jogforrás elnevezése pedig önkormányzati rendelet helyett továbbra is tanácsrendelet stb. E közzététellel a Jat. körüli – jogalkotói-jogalkalmazói-jogkövetői – káosz mintegy szentesítődött, amelynek a Jat. megsemmisítésével az AB (2009-ben) csak több mint egyéves késéssel és csak részben vetett végett, tekintettel arra, hogy a megsemmisítés csupán 2010. december 31. napjával lépett hatályba, másrészt a Jat. végrehajtásaként kiadott IM rendeletről említést sem tett. A jogállamiság érvényesülésének és feloldásának e sajátos képtelenségét találóan kommentálja az AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolás egyik megjegyzése és végkövetkeztetése: „Így a Jat.-nak a Magyar Közlönyben közzétett egységes szerkezetbe foglalt szövege cinikus kompilációnak tekintendő.” „Figyelemmel a Jat. jelenlegi tartalmára – álláspontom szerint – az sem eredményezte volna a jogbiztonság követelményének sérelmét, ha az AB a törvényt azonnali (ex nunc) semmisítette volna meg.”

 

A helyi önkormányzati autonómia szabályozási jogosultsági jogkörébe tartozó jogalkotói tevékenység alkotmányos kereteit a helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés zárja le és teszi jogállamivá (a Charta államigazgatási felügyeletről tesz említést, amelyben az e jogosítvány gyakorlásával felhatalmazott szerv beavatkozása arányban kell, hogy legyen a védeni szándékozott érdekek fontosságával és csak az önkormányzati tevékenység törvényességének és az alkotmányos elvekkel való összhangjának vizsgálatára irányulhat). A magyar szabályozás – a Chartabeli felügyelethez képest – egy „enyhébb” fokozatot vezetett be: a törvényességi ellenőrzést, amelynek Alkotmány szerinti általános jogosítottja a Kormány, aki ezt a hatáskörét a belügyminiszter közreműködésével a köztársasági megbízott útján gyakorolja. E törvényességi ellenőrzés elégtelensége és hatékonyságának gyengesége azonban igen hamar kiderült. Az említett jogkört ténylegesen ellátó köztársasági megbízott ugyanis csupán arra volt feljogosítva, hogy a törvénysértést észlelve határidő tűzésével felhívja a jogsértő képviselő-testületet annak megszüntetésére. A felhívott testület köteles volt a felhívásban foglaltakat megvizsgálni és a megadott határidőn belül tett intézkedéséről vagy egyet nem értéséről a felhívást kibocsátó köztársasági megbízottat írásban tájékoztatni, aki a tájékoztatóban kapott válasz tartalma alapján mérlegelési jogkörében eljárva dönthetett a válasz elfogadásáról vagy - önkormányzati rendelet esetében - a továbbra is fennálló törvénysértés miatt kezdeményezhette az AB-nél a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését. Tekintettel azonban arra, hogy az AB-t az eljárás lefolytatására és a döntés meghozatalára törvény által megállapított határidő nem kötelezte, a törvénysértő önkormányzati rendelet végrehajtásának felfüggesztésére viszont a köztársasági megbízott nem volt feljogosítva, aminek következtében - AB döntés hiányában - e rendeletek hatályosultak, a rájuk alapított jogügyletek pedig teljesedésbe mentek, amelyek legtöbbször utólag jogilag már orvosolhatatlanná váltak. E – a törvényhozó által – nyitva hagyott „kiskapu” miatt jelentős jogi és erkölcsi sérelem érte a mindenkori alkotmányos jogállam intézményét, amelynek megszüntetésére (a kiskapu becsukására) a hatályos alkotmány alapján 2011. december 31. nem született megnyugtató megoldás (véleményem szerint azt követően sem).

 

Magyarországon a helyi önkormányzatok a fentiekben vázolt jogállami keretek között - a jelen visszatekintésben csak vázlatosan részletezett problémák mellett - kezdtek hozzá a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választása – 1990. szeptember 30. – napját követően – sok településen már az első forduló után – az alakuló ülések összehívásának és lebonyolításának előkészítéséhez. E folyamatban számukra a legelső jogállami követelményt a szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ) – keretében a jogszabály (önkormányzati rendelet) alkotással összefüggésben a Jat. és az Ötv. által kijelölt kötelező feladatokra vonatkozó rendelkezések – megalkotása jelentette. Lényegében e jogalkotói tevékenység során kerültek a helyi önkormányzatok képviselő-testületei először közvetlen „ismeretségi” kapcsolatba a jogállam „láthatatlan” de betartandó íratlan szabályaival; a jogharmonizáció általános és sajátos fogalmával, gyakorlati követelményeivel, realizálása két meghatározó eszközének – a dereguláció és a reguláció – idő diktálta gyors együtt alkalmazási kényszerével; amely az 1990-1994 közötti időszakban elsődlegesen a helyi (tanácsi-önkormányzati) rendeletek tartalmának és a központi szervek jogalkotási „termékeinek” a jogállam keretén belül történő un. „belső” jogharmonizációjának biztosítását jelentette.

 

E kötelező tevékenység teljesítése során került sor először - a rendszerváltozással azonban szinte egy időben - a különböző (párt)politikai indíttatással rendelkező választott képviselőkből álló helyi közhatalommal és szabályozási (jogalkotói) hatáskörrel felruházott autonóm önkormányzati testületek - szabadjára engedett és gyakran fantáziájuk által vezérelt, korlátokat alig ismerő elképzeléseinek - és a jogállami, pénzügyi, illetve konkrét feladat- és hatáskörök határaira a figyelmet felhívó, de egyben a végrehajtásról gondoskodni köteles szakapparátus közötti (majdnem rendszeressé váló) összeütközésekre, amelynek rémisztő eredményeivel szemben a - később hatályba léptetett és a zsákmányrendszerrel szemben a kiszámítható és védelmet garantáló szakmai karriert középpontba állító - köztisztviselői törvény (Ktv.) sem volt képes hathatós védelmet biztosítani. Úgy tűnt, a társadalmi-jogi átalakulás eseményeinek gyorsasága és nagysága váratlanul és szakmailag felkészületlenül érte egyrészt az önkormányzatok - jogászi-igazgatási tevékenységét ellátó - személyi állományát, másrészt a helyi önkormányzatok törvényességét ellenőrző - a magyar igazgatási rendszer jogfolytonosságába beilleszkedni nem tudó - új és erőtlen eszközökkel felvértezett köztársasági megbízotti jogintézményt, amelynek lényegi megértését zavarta az Ötv. indokolásában olvasható, de összefüggéseiből gyakran kiragadva és leegyszerűsített formában idézgetett és hangoztatott „állami törvényességi felügyelet”mondatrész. Harmadrészt pedig a mindezt felismerő, intézményesített és kötelezővé tett képzési, továbbképzési, tapasztalatszerzési formák csak késve indultak be.

 

A fentiekben körvonalazott jogállami keretek között indult meg a helyi önkormányzati autonómia „jogharmonizációs tevékenységének”első, un. befelé irányuló sajátos szakasza, amelyben a kezdetekkor - a dereguláció-reguláció eszközrendszerből - a dereguláció volt a hangsúlyosabb. A korábbi – tanácsi – időszak joganyagát egyrészt le kellett „bontani” (jogállami módon és eszközökkel), hatályon kívül kellett helyezni más jelentős, pedig részük módosításra, aktualizálásra szorult. Az első esetben a helyi jogalkotásban e folyamat a deregulációt igényelte, de gyakran a két „szabályozási forma” (dereguláció, reguláció) együtt és egy időben (is) jelentkezett. Ugyanakkor - ebben az első időszakban - az önkormányzatok a társadalmi átalakulás részeseként kénytelenek voltak nagy számban un. „elsődleges hatáskörben” eljárva is rendeleteket alkotni és kihirdetni. E hatalmas jogalkotói munka a hirtelen jött leterheltség által előállt problémák mellett előhozta azokat a hiányosságokat is, amelyek úgy a képviselő-testületek, mint az őket „kiszolgáló” szakmai apparátus jogalkotói munkában való járatlanságával, felkészültségbeli, illetve a szakmai ismeretek hiányával függtek össze.

 

A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek 1990. szeptember 30-ától december 31-ig történő fokozatos megválasztásával együtt megkezdődött a törvény által határidőhöz kötött képviselő-testületek (közgyűlések) alakuló üléseinek előkészítése és megtartása, továbbá a törvény által előírt kötelező feladatok végrehajtása. E munkálatok segítéseként – időben talán kissé megkésve – a Belügyminisztérium kiadott egy jogszabálygyűjteményt és annak mellékleteként két módszertani segédanyagot (szempontok, illetve útmutató) az SZMSZ-ek helyi megalkotásához, melyben hangsúlyozta „… a módszertannak nem célja, hogy a szakmai összesítő szerepében tetszelegjen. A módszertanban mindenki a saját egyéni véleményét és „tévedését” ajánlja továbbgondolásra a több ezer helyi Szabályzatot előkészítők számára. A módszertan az önálló helyi gondolkodás megindulását és nem annak helyettesítését kívánja megoldani.” ”Az önálló gondolkodás és cselekvés” - a választott tagokból álló képviselő-testületek esetében - azonban már e dokumentumgyűjtemény megjelenését megelőzően megkezdődött: bár a törvény kifejezett rendelkezése szerint „A megszűnő tanács és szervei jogutódja a helyi önkormányzat.” A képviselő-testületek egy része a hatályos korábbi (tanácsrendeletben foglalt) SZMSZ rendelkezéseit - a jogállami követelmények ellenére - figyelmen kívül hagyva, azt egyszerűen félretéve, avagy testületi határozattal hatályon kívül helyezve kezdett hozzá alakuló ülésének megtartásához. Mások nem voltak képesek az alakuló ülésen e kérdésben döntést hozni, illetve legfeljebb egy ideiglenes bizottság felállításáig jutottak el. Sok képviselő-testület pedig az e témában megkövetelt minősített többség (az ülésen jelenlévő képviselők kétharmadának szavazata) hiánya miatt nem tudott több hónapig érvényes rendeletet alkotni, ezért többen, amiben sikerült megállapodniuk – ülésezés, ülésvezetés, rendeletalkotás, bizottsági struktúra stb. – azt „ideiglenes SZMSZ-nek” elnevezve alkalmazták. Jó néhány testület – a törvényi határidő hiányára hivatkozva halogatta a szabályzat elfogadását, de volt olyan is, amely – a ciklus közepét elhagyva sem tudott dűlőre jutni az SZMSZ kérdésében; hiányában viszont törvénytelenül működött, melynek megszüntetésében a köztársasági megbízottak nem tudtak eredményt elérni az AB-hez történt fordulásuk ellenére sem. A kérdésben állást foglaló AB egyik határozatában kimondta, miszerint „… az a tény hogy a jogalkotó hatáskörrel bíró szerv elmulasztja, valamely jogi szabályozást igénylő kérdés szabályozását csak akkor alapozza meg az AB hatáskörét, ha a jogalkotói mulasztás eredményeként alkotmányellenes helyzet áll elő.”Az AB ugyanakkor megállapította, hogy a szervezeti és működési rend szabályozásának elmulasztása alkotmányellenességet idézett elő. Egy másik határozatában viszont az AB azt emelte ki, hogy „A képviselő-testület követhet el alkotmányellenes mulasztást az által, ha a feladat elvégzéséhez ésszerűen szükséges időtartam alatt nem alkotja meg a szervezeti és működési szabályzatát, nem nevez ki jegyzőt, vagy nem hozza létre hivatalát. Az ilyen mulasztás megszüntetése azonban az Alkotmány 19.§(3) bekezdés l) pontja, az Ötv. 93.§(2) bekezdés, 95.§ b) pontja, 96.§ b) pontja és a 99.§ (2) bekezdés c) pontja, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXIII. törvény 49.§-a alapján lehetséges.”

 

A BM által kiadott segédanyag mellékletét képező „módszertani útmutató” a segítség mellett azonban magában hordozta (előre vetítette) - annak sablonként történő alkalmazása, nemkülönben a más önkormányzatoktól átvett (megkapott) rendeleteknek mintaként való automatikus követése (másolása) esetén - a jogalkotási folyamatban rejtőzködő, előfordul(hat)ó veszélyek előbukkanását is. Erre vezethető vissza, hogy például egyes testületek esetében olyan kérdések is szabályozásra kerültek, amelyek az adott önkormányzatnál nem fordultak elő (településrészi önkormányzat), vagy nem kellett volna létrehozni (a pénzügyi ellenőrző bizottságot a kétezer lélekszám alatti településen), illetve a képviselők jogai esetében az Ötv. által nem ismert, de a módszertani anyagban javasolt interpelláció intézményére alkotott helyi szabályok összekeveredése és szembekerülése az Ötv. szerint nevesített felvilágosítás kérés kötelezően alkalmazandó törvényi rendelkezésekkel.

 

Nem segítette elő sem a szakszerűség sem az áttekinthetőség igényét, ennek következtében gyakran a jogállami garanciák egyikének a jogbiztonság követelményének megsértéséhez is vezetett a BM anyag által javasolt azon megoldási mód, amely szerint „…célszerű helyileg egybeszerkeszteni az Ötv. (és más törvények), valamint az adott helyi Szabályzat rendelkezéseit. Így a helyi képviselő és minden helyi érdeklődő összefoglalt anyagból, egy forrásból keresheti ki a helyi közösség önkormányzata szervezetének és működésének alapvető szabályait.” E gyakorlatot önmagában az AB nem minősítette alkotmányellenesnek, de több határozatában felhívta a figyelmet e módszer sebezhetőségére is: amennyiben a vonatkozó törvényi szabályt az önkormányzati rendelet hiányosan, pontatlanul, kiegészítve, példálódzva, megmagyarázva stb. veszi át, avagy a kétféle jogforrási szöveg összekeveredik a helyi jogszabályban. Az Ötv. és az SZMSZ szabályainak egységes szerkezetbe foglalása, egyrészt a szabályzat megalkotásakor okozott némi problémát tekintettel arra, hogy a törvény szövege nem igényelt testületi szavazást (megerősítést), míg az SZMSZ aktuális tartalmának érvényességéhez kétharmados többségre volt szükség, amelynek hiányában az ún. egységes szerkezetű normaanyagban egyes témáknál éppen a helyi szabályok hiánya okozott némi zavart különösen akkor, ha a kétféle jogforrás szövege azonos módon és betűtípusban került megjelenítésre. Másrészt, a későbbiekben - ez a megoldási mód - az Ötv. módosítása esetén – még akkor is, ha az a helyi szabályokra nézve nem volt közvetlen kihatással – kényszerként idézte elő az egységes szerkezetű joganyag módosításának szükségességét, amelyet azonban felhatalmazás hiányában a jegyző nem végezhetett el, a feladatot viszont a testület nem volt hajlandó ülése napirendjére venni, amiknek következtében a korábban kiadott (kézbe adott) „mű” egy idő után hasznavehetetlenné, zavaró tényezővé vált. A segítő szándékú módszertani ajánlás túlzott jogalkotói félreértése miatt - nem kevés esetben - az SZMSZ-ben olyan társadalmi viszonyok is szabályozást nyertek, amelyek tárgyuk következtében önálló rendeletet igényeltek volna, például: a település jelképei; a helyi kitüntetések, díszpolgári cím adományozása; a képviselők tiszteletdíja, természetbeni juttatásai; meghatározott önkormányzati vagyontárgy, vagyonrész elidegenítése, megterhelése, vállalkozásba adása; a helyi népszavazás és népi kezdeményezés feltételei, eljárási szabályai stb.

 

A helyi jogalkotás esetében általános problémát okozott a helyi jogalkotó hivatalos megnevezését és az általa megalkotott normacím tartalmi összetevőit meghatározó törvényi (központi) szabály hiánya is. Ezekben a kérdésekben ugyanis sem az Alkotmány sem a Jat. sem az Ötv. nem adott konkrét eligazítást. A két, utóbb említett törvény e kérdések részletezését – a korábbiakban már tárgyaltak szerint – az SZMSZ szabályozási tárgykörébe utalta. Részletező központi jogszabályként ugyan ott lett volna a Jat. végrehajtására kiadott - a jogszabályszerkesztésről rendelkező - 12/1987. évi (XII.29.) IM rendelet, de ennek – mint törvénynél alacsonyabb szintű jogforrásnak a – kötelezőségét a helyi önkormányzatok nem fogadták el azzal az indokkal, miszerint a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört csak törvény állapíthat meg. Mindennek következtében e témakörnek az önkormányzati autonómia sokszínűsége lett a „sajátja”, azaz egységesen követett gyakorlat az Ötv. hatályosulása időtartamának jelen dolgozat naptári lezárásáig (2012. január 31.) nem alakult ki. A szabályozási (jogalkotói) jogkör jogosítottjának megnevezése tekintetében – a fentiekben, az önkormányzás jogalanyánál kifejtettek egy részére, valamint az említett IM rendelet 1.§ (1) bekezdésében, valamint a BM Módszertani útmutatójának I/1. pontjában foglaltakra és a felsőoktatás mérvadó szakkönyveiben írtakra is figyelemmel – a gyakorlatban az alábbi formula vált meghatározóvá: a település hivatalos neve/utalás az önkormányzati jogállásra/a jogalkotói hatáskörrel felruházott szerv elnevezésére [azaz: XY község/város/főváros Önkormányzat(a) Képviselő-testülete(ének) vagy Közgyűlése(ének)]. Ezt követte a kibocsátott jogforrás/állami irányítás egyéb jogi eszközének évente 1-től újrakezdődő – a két jogforrást ránézésre is megkülönböztető/elkülönítő – folyószámozása/adott évszám, majd zárójelben a kihirdetés/közzététel (hónapja és napja), valamint a jogforrás (kibocsátó) jellegére utaló rövidítés [azaz: 13/1991.(I.5) Ör. vagy Kt.r. avagy Kgy.r.; illetve 112/1992.(I.23.) Öh. vagy Kt.h. avagy Kgy.h.]. A jogforrási aktusok folyamatos sorszámozásának meghatározásánál az önkormányzati SZMSZ-ek igyekeztek eleget tenni azon követelménynek, hogy a rendeletek és a határozatok már ránézéssel is elkülöníthetők legyenek: így aztán akadt aki a rendeleteket római, míg a határozatokat arab számmal (különcködők); mások a megkülönböztetés végett a határozatok sorszámozását arab 101-el kezdték; illetve voltak akik a rendelet esetében az arab sorszámot törték az évszámmal, míg a határozatnál - ezt fordítva alkalmazva - az évszámot törték az arab sorszámmal (ez utóbbi megkülönböztetés nem bizonyult szerencsés megoldásnak). Az egyes önkormányzati jogforrási aktusok esetében az elmúlt több mint húsz év alatt a legnagyobb zavart a kihirdetés/közzététel zárójelben szereplő dátumának értelmezése és alkalmazott gyakorlata okozta, mivel a helyi önkormányzatok jelentős hányada – nem követve és igazodva a jogszabályi (IM) előírás követelményéhez – a zárójelben az adott aktus kihirdetési/közzétételi dátuma helyett a jogforrási aktust megalkotó/meghozó testületi ülés időpontját tünteti(tte) fel. A zárójelet követő jogalkotói rövidítés tekintetében az önkormányzati gyakorlat kétféle megoldás közül választott, vagy az aktus rövidítését jelölte (önkormányzati rendelet/határozat: Ör., Öh.) avagy a jogalkotói hatáskör címzettjére (képviselő-testület/közgyűlés) és az általa kibocsátott aktusra (rendelet/határozat) utalt a rövidítéssel (Kt.r.,Kgy.r.; Kt.h, Kgy.h.). Végül a kibocsátott jogforrási aktus – tartalmával egyező/arra utaló – megnevezése zárta a megjelölés rendjét. Az AB jellemzően az ismertetett jelölés alkalmazott gyakorlatába nem igen szólt bele talán egy konkrét esetet kivéve, amikor a főváros egyik kerülete a megalkotott és kihirdetett SZMSZ-ben az adott fővárosi kerület közigazgatási helynevéből elhagyta a fővárosi kerületre utaló római sorszámot, illetve a kerület hivatalos megnevezésében a kerület városrész elnevezése megelőzte a kerület hivatalos római sorszámát. (E hibás, alkotmányellenes megjelölésről szóló SZMSZ rendelkezést az AB egyébként megsemmisítette.)

 

Megosztotta a helyi önkormányzatok választott képviselőit és a polgármesteri hivatalok jegyzőit, illetve szakirányú végzettségű köztisztviselőit a preambulum kérdése is: tartalmazzanak-e az önkormányzati rendeletek preambulumot vagy sem, s ha igen akkor mi legyen annak tartalma. Tekintettel arra, hogy e kérdésről egyetlen központi jogszabály sem rendelkezik és a már említett Módszertani útmutató sem tett rá utalást, a kialakult gyakorlat azt mutatta, hogy az SZMSZ kivételével a megalkotott önkormányzati rendeletek nem igen éltek e lehetőséggel. A preambulumot azonban – különösen az SZMSZ-ek esetében – a legtöbb önkormányzat félreértelmezve töltötte meg tartalommal. Pedig az irányadó szakirodalmak e kérdésben nagyjából azonos tényezőkre helyezték a hangsúlyt: „… a preambulum, amely a jogszabály megjelölését követően a bevezető rész előtt helyezendő el rövid, ünnepélyes hangvételű utalás a helyi jogalkotás jogpolitikai céljaira, az alapul vett fontosabb elvekre (de nem vetíti előre a tételes szabályozás tematikus tartalmát).” Az SZMSZ-ek jelentős hányada a preambulumban az adott település országon belüli elhelyezkedésének rátáját, fejlődéstörténetét, illetve a település fontosabb nevezetességeit tartotta fontosnak rögzíteni (mások minderről - preambulum hiányában - a Bevezetőben szóltak).

 

Ugyancsak viták középpontjában áll(t) az un. Bevezető kérdése is: legyen, ne legyen; ha van, akkor az része-e a szabályozásnak vagy sem; igényel-e önálló nevesítést vagy sem; mely elemek képezik a tartalmát; amennyiben a bevezető a rendelet részét képezi úgy tagolására milyen szabályok az irányadók stb.? A szakma gyakorlói abban egyetértettek, amennyiben a rendelet jellege végrehajtási típusú, úgy – preambulum hiányában – a „Bevezető” annyiban nélkülözhetetlen, hogy a felhatalmazó jogszabály benne pontosan rögzítésre (meghivatkozásra) kerülhessen, de hogy e szövegrész fölött a „Bevezető” alcímként való nevesítése szükséges-e vagy sem abban - mint ahogyan szerkezeti tagolása tekintetében sem - ma sincs egyetértés. Legalább ilyen „színes” a témával foglalkozó szakirodalom is: „A rendelet bevezetővel és e nélkül is alkotható. Alkalmazása akkor kívánatos, ha a rendelet – tárgya szerint – széles címzetti kört érint, s a tervezet mellé nem készül indokolás. Amennyiben a rendelet megalkotására felsőbb utasításra, ajánlásra vagy felhatalmazásra kerül sor, úgy ennek tényét a bevezetőben mindig fel kell tüntetni, pontosan megjelölve az utasítást, felhatalmazást, ajánlást tartalmazó forrást.” ”A bevezetőben célszerű utalni – ha ilyen volt – a széleskörű társadalmi és szakmai előkészítésre is. Ha a rendelet tárgya szerint elkerülhetetlen a szakkifejezések, jogi műszavak használata, úgy ezek tartalmát tisztázni lehet a bevezetőben is. Amennyiben a rendelet más jogszabály módosítására irányul, a módosított korábbi rendelet megjelölését kifejezetten fel kell tüntetni a bevezető részben és taxatíve fel kell sorolni az esetleges korábbi módosításokat is, de ott is ahol valamelyik először fordul elő. A rendelet bevezetőjében (ennek hiányában első szerkezeti egységében) kell egyértelműen meghatározni a rendelet személyi és tárgyi hatályát.” Ez utóbbi három mondatban említett kérdéseket azonban – mivel esetükben már a rendelet normatív szerkezeti egységébe tartozó kérdésekről van szó – véleményem szerint, célszerűbb a „Bevezetés” helyett inkább az un. „Általános rendelkezések” (kérdések) alcím alatt részletezni. Persze az sem ment ritkaságszámba, hogy a nem kellő körültekintéssel megalkotott rendeletekben a felhatalmazást biztosító jogszabály meghivatkozása felületesre sikeredett: gyakran csak a felhatalmazó jogszabály - ráadásul hivatalostól eltérő - rövidítése került feltüntetésre; avagy a meghivatkozott felhatalmazó jogszabály megjelölése (címe, száma) volt pontatlan vagy hiányos, illetve csupán a felhatalmazó jogforrás típusára (törvény, törvényerejű rendelet) történt utalás.

 

A fentiekben említettek mellett azonban az önkormányzati rendeletek „minősége” elsősorban a rendelkező résszel szemben - a „szakma” által - támasztott tartalmi és formai követelmények be(meg)tartásától függ. Érdemes tehát e kérdéskör tárgyalása elején iránytűként felidézni két AB határozat egy-egy vonatkozó elvi megállapítását: „A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.” „Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények.” „… a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.” A tárgyalt időszakban alkotott önkormányzati rendeletek szabályozási tartalmából viszont gyakran visszaköszönt a felkészületlenség, a szakmai hozzáértés hiánya, az önkormányzati autonómia határainak kiterjesztett értelmezése, a pártpolitikai elvek és szempontok jogszabályi tartalommá való transzformálásának kényszere is.

 

Mindennek következtében a szabályozási tartalom gyakori hibái között volt számba vehető: a szabályozás általánossága (semmitmondósága), dagályossága esetleg a keretszerűség szélessége miatti üresség vagy mindennek az ellenkezője a túlzott részletességű (kazuisztikus) megoldás; egyes esetekben a szabályozási tárgy hiánya vagy kihámozhatatlansága is sokat rontott a jogszabályi „minőségen”. Ugyanakkor sajnos tetten érhető volt a hatáskör hiányában történt szabályozás; a személyi és tárgyi hatály kérdéseinek jogszabályon belüli szétszórt tárgyalása; továbbá a szabályozási elv és logika - például: az egyes szám használatának; a jelen idő alkalmazásának kötelezést, parancsot való kifejezésének félreértelmezése; a töltelék szavak, határozatlan (gumi) jogfogalmak alkalmazása és a jogszabály tartalmi felépítésében az általánostól, a sajátoson, a különösig (egyesig) történő haladási irány szükségessége - követelményének nem kellő ismerete, illetve összekeverése vagy felcserélése; az azonos vagy egymáshoz közeleső helyi társadalmi viszonyoknak egyazon rendeletben való rendezése elvének figyelmen kívül hagyása; egyes rendelkezések megfogalmazásánál a magyar nyelv szabályaival történő szembekerülés (az adott rendelkezés legyen világos, és közérthető), illetve nem érvényesült az ugyanarra a fogalomra ugyanazon kifejezés vagy a gyűjtőfogalmaknak az általános gyakorlat szerinti, valamint a számjegyek vagy azok betűkkel való kiírása, a mértékegységek, pénzösszegek (legalább egyazon rendeleten belüli) egységes használatának követelménye; továbbá az sem volt ritka, hogy a rendelkező részi regula az indokolásba, míg az indokolás egy-egy részletező magyarázata a rendelkező részben jelent meg; szakmai ellentáborokat kovácsolt annak eldöntése is, hogy például mi kerüljön egy adott önkormányzati rendelet mellékletébe vagy függelékébe, illetve milyen tartalmú jogviszony köti össze a rendeletet mellékletével és/vagy függelékével (a függeléket ugyanis a gyakorló szakma egyes képviselői nem tekintik/tekintették az adott jogszabály szerves részének, csupán annak „csatolmányának” minek következtében az időközben bekövetkezett változásokat a jegyző a saját jogán is keresztülvezethette, míg a mellékletet annak tartalmi változása esetén a testület elé kellett terjeszteni az adott rendelet módosítása végett). Vitát képezett az is, miszerint a jogszabályban alkalmazható-e lábjegyzet vagy sem, s ha igen, akkor annak tartalma, milyen követelményeknek kell, hogy megfeleljen.

 

A formai hiányosságok körébe a helyi jogszabály világos szerkezeti elkülönültségének (általános, részletes, záró rendelkezések), illetve annak „kitapinthatóságának” hiánya, valamint belső logikai tagolatlansága volt sorolható. Az áttekinthetőséget garantáló logikus tagolás [rész, cím, fejezet, szakasz (§), bekezdés, pont, alpont, francia bekezdés] következetes alkalmazása a megalkotott önkormányzati rendeletek sokaságán belül csupán a kisebbik résznek volt sajátja. Jó néhány helyi jogszabály belső tagolása a sorszámozott § helyett inkább a régies Cikk vagy a „különcködő” Szakasz elnevezést követte.

 

A jogszabály végén, a „záró rendelkezések” között, kötelező rendelkezésként írta elő az IM rendelet, miszerint a megalkotott jogszabályban rendelkezni kell a jogszabály hatálybalépéséről, konkrétan megjelölve annak évét, hónapját és napját. Meg kell azonban jegyezni, az IM rendelet csak kivételesen „engedte meg” a jogalkotónak a jogszabály kihirdetése napján történő hatálybalépés kimondását/alkalmazhatóságát (amely időpont, kimondása esetén önkormányzati rendelet tekintetében meg kellett, hogy egyezzen az SZMSZ-ben meghatározott helyben szokásos módon történt kihirdetés hónapjával és napjával); egyben javasolta az IM rendelet, hogy a jogszabály hatálybalépésére rendszerint a (megalkotást követő) hónap 1-jével kerüljön sor. Az önkormányzati testületek - a már említettek szerint - ugyan a miniszteri rendeletet, mint rájuk kötelező érvényű szabályt kimondó jogforrást nem ismerték el, de az említett kérdéseket – a Jat. és az Ötv. alapján – igyekeztek az SZMSZ-ben elfogadható módon szabályozni. Mindennek ellenére az „igyekezet” a gyakorlatban több ellenmondást is generált: egyrészt a kihirdetés értelmezése tekintetében, másrészt a kihirdetés ideje és a hatálybalépés időpontja közötti időintervallum nagyságának meghatározását illetően, harmadrészt a kihirdetés helyben szokásos hivatalos módjának és formájának egyértelmű megfogalmazásával összefüggésben. Az említett problémák rendezését megelőzően az első feladatot annak - a helyi önkormányzatokkal számon kérhető követelményként való - megértetése képezte, miszerint az IM rendelet nem helyi közügyben az önkormányzat részére feladat- és hatáskört megállapító jogszabály, hanem olyan magasabb szintű jogforrás, amellyel sem a szabályozási, sem a végrehajtási típusú önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes, amelynek rendelkezéseit az SZMSZ nem kerülheti meg, azzal ellentétes vagy azt szűkítő szabályt nem alkothat, illetve az előírt kérdésben a kötelező szabály megalkotását nem odázhatja el.

 

A már említett problémákat sorba szedve először arról kell szólni, miszerint az SZMSZ-ek - a Jat. és az IM rendelet szabályaival egyezően - ugyan kötelező tartalmi elemként határozták meg, hogy mit kell a kihirdetés dátumának tekinteni, nevezetesen azon naptári évet, hónapot és napot, amelyen a megalkotott érvényes rendelet az SZMSZ-ben szabályozott módon és formában kihirdetésre került, de a gyakorlat ezen jó néhány helyi önkormányzatnál és nem egy alkalommal túllépett és a kihirdetett rendeleten a kihirdetés dátumaként – mindennek ellenére – mégis a rendelet megalkotásáról érvényes döntést hozó testületi ülés hónapját és napját tüntette fel. E jogsértő gyakorlattal szemben a köztársasági megbízottak - négyéves funkcionálásuk ideje alatt - ugyan igyekeztek fellépni, de tevékenységük nem sok sikerrel párosult. Pedig az így előállt helyzet nem csupán azért minősült törvénysértőnek, mivel az szembement az IM rendeletben foglaltakkal, hanem azért is, mert a testület legtöbbször a jegyzőt hatalmazta fel arra, hogy - az ülést követően - a megszavazott rendelet végső formába „öntéséről”, szövegének a magyar nyelv szabályainak megfelelő pontosításáról, majd kihirdetésről - az SZMSZ szabályainak megfelelő módon - gondoskodjon. E gondoskodás „megvalósulása” azonban nem előzhette meg az ülésről kötelezően készítendő jegyzőkönyv elkészültét, annak a polgármester, a jegyző, s az un. (az SZMSZ-ek rendelkezései által meghatározott számban és módon - az ülésen részt vett képviselők közül - kötelező jelleggel kiválasztott) jegyzőkönyv-hitelesítők aláírásának megtörténtét, mely munkálatok elvégzésére még az Ötv. is maximum nyolc napot határozott meg, de mindez az esetek többségében 15-30 napnál előbb ténylegesen sosem realizálódott. Mindennek következtében a rendelet testületi megalkotásának napján történt kihirdetése és egyben hatályba léptetése egyetlen esetben sem volt törvényesnek tekinthető. Még azzal együtt sem, hogy voltak olyan képviselő-testületek, amelyek az Ötv. rendelkezésének szó szerinti szövegére hivatkozva vallották, hogy a jegyzőkönyvnek csupán a határozatokat kell tartalmaznia, melynek következtében az előírásnak megfelelően elfogadott rendelet az ülés végén jogszerűen kihirdethető és (akár) hatályba is léptethető. Ezzel az okfejtéssel az önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzést ellátó köztársasági megbízottak nem értettek egyet tekintettel arra, hogy álláspontjuk szerint az Ötv. általános szóhasználatában a képviselő-testület akaratnyilvánításaként a döntés mint gyűjtőszó jelenik meg, amely alatt a rendelet és a határozat is értendő, hiszen mindkettő a testület ülésén a vitát követően szavazással születik meg és amely „döntéseket” a jogállamiságból levezetett jogbiztonság követelménye alapján a jegyzőkönyvnek vagy nagyobb terjedelem esetén a megszületett döntés hiteles szövegét a jegyzőkönyvhöz csatolt mellékletnek kell szó szerint tartalmaznia, amely mellékleteket a jegyzőkönyvvel együtt szükséges a törvény által előírt határidőn belül a köztársasági megbízotthoz megküldeni. E vitát végül is az Ötv. 1994. évi módosítása zárta le, amely a képviselő-testület működése alcím alatt a 12.§-t kiegészítő új (6) bekezdésében egyértelműsíti a döntés szó jelentéstartalmát: „A képviselő-testület döntéseit (határozat, rendelet) nyílt szavazással hozza.”

 

Az önkormányzati SZMSZ-ek jelentős számú többsége az önkormányzati rendeletek azonnali (kihirdetése napján történő) hatálybalépés kimondásának megtiltása helyett a Jat. vonatkozó szabályát átemelve arról tartalmaztak rendelkezést, miszerint „A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.” ezen óhaj ellenére a gyakorlat azonban igen gyakran azt igazolta vissza, hogy a rendelet hatálybalépésének napjaként – a szükség törvényt bont elve alapján – mégis csak a megalkotás/kihirdetés időpontja került meghatározásra. Ezen esetekben a képviselő-testületek a törvényességi jelzéssel szemben azzal „védekeztek” hogy az SZMSZ, a hatálybalépés e módját nem tiltja és konkrétan azt sem írja elő, hogy a kihirdetés és a hatálybalépés időpontja között minimum mennyi időnek kell eltelnie. Arra is volt példa az első önkormányzati ciklusban, hogy a testület még a jegyzőkönyv elkészültét sem volt hajlandó kivárni és a jegyzőt utasítva úgy döntött, hogy a megalkotott rendeletmódosítás - a testületi ülés időpontjának (hónap, nap) feltüntetésével - azonnal kerüljön kihirdetésre és a kihirdetése napján hatálybalépésre. A visszaható hatály kérdésében is adódtak problémák annak ellenére, hogy a Jat. kategorikusan a visszaható hatály tilalmát fogalmazta meg. Ennek azonban „némileg” ellentmond(ott) az IM rendelet 7.§ (2) bekezdés a) pontjában foglalt rendelkezés. Ezt kihasználva éltek időnként az önkormányzatok egyes esetekben (pl. a piac és vásártartás tekintetében) azzal a megoldással, miszerint a kihirdetett rendelet ugyan „a kihirdetést követő” - február - „hónap elsején lép hatályba, de rendelkezéseit az adott év január elsejével kezdődően kell alkalmazni.”Az AB a visszaható hatály kérdésében azonban rámutatott arra, miszerint „… valamely jogszabály nem csak akkor alkotmányellenes, ha a hatályba-léptetés ugyan nem visszamenőlegesen történt, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.” A jogalanyokra kedvező rendelkezések visszaható hatályának kimondása ellen azonban sem az AB, de a szakirodalom sem emelt kifogást.

 

Bár a BM által kiadott Módszertani útmutató nem tesz említést átmeneti szabályok alkotásának szükségességéről az SZMSZ-ek nagy része tartalmazott „rosszul vagy kevésbé sikeresen” megfogalmazott, e témakörbe sorolható rendelkezéseket. Ilyen szabályok megfogalmazására általában azon rendeletek esetében került sor, amelyek új jogintézményeket vagy a korábbiakhoz képest új eljárási szabályokat vezettek be, esetleg új űrlapok kitöltését írták elő valamilyen ügyféli kezdeményezés esetére. E kérdéskör problémái különösen a rendelet alkalmazása során váltak láthatóvá, amelyek többsége az egyértelműség követelményének figyelmen kívül hagyásának számlájára volt írható: például, amikor az átmeneti szabályok alapján nem volt megfejthető, hogy az új szabályokat az eljárás mely szakaszában [a már megindult, avagy a jogorvoslati, esetleg a jogerősen még/már be(nem)fejezett eljárásokban] és időben mettől-meddig (benyújtott - postára adott - kérelmek tekintetében) kell alkalmazni.

 

A Jat. értelmében „A jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban megállapított határidő lejár.” Erre a törvényi előírásra figyelemmel különösen fontos és garanciális kérdés volt az önkormányzati rendeletek esetében is a hatályukat vesztő, korábbi jogszabályok (rendelkezések) gondos és egyértelmű megfogalmazása, illetve a pontos, a megalkotásával egyező cím és elnevezés melletti tételes felsorolásuk. A gyakorlat a szakmai ajánlások ellenére a sommás megoldásokat kedvelte: „a korábban megalkotott tanácsrendeletek ezennel hatályukat vesztik”; „a korábban alkotott rendelet rendelkezéseit e rendelettel összhangban szükséges alkalmazni”; „a korábbi rendelet szabályait e rendelet eltérő szabályai hiányában alkalmazni kell”stb. Bár a szakma a jelentősebb változások esetére módosítás helyett új szabály alkotását ajánlotta az önkormányzatok inkább a hosszas felsorolást igénylő, korábbi rendelet módosítását kedvelték meg és alkalmazták, természetesen rengeteg pontatlanság mellett (a jól elhatárolható szövegrészek helyett gyakran csupán szavak vagy összefüggő mondatokat megszakító részek kerültek módosításra, illetve a módosítással nem érintett részek is beidézésre kerültek). A lehetséges más megoldások közül az önkormányzatok általában kerülték a módosított és a módosító rendeletek egységes szerkezetbe foglalását (kihirdetését) még az átfogó jellegű módosítások esetében is annak ellenére, hogy ezt a feladatot az IM rendelet kötelezettségként írta elő. Gyakori hibaként ismétlődött a nem azonos tárgykörbe tartozó más rendeleteknek egyetlen önkormányzati rendeletben történő módosítása vagy hatályon kívül helyezése is.

 

A megalkotott önkormányzati rendeletek neuralgikus pontjának bizonyult a végrehajtásról való gondoskodás és ellenőrzés szabályozásának, illetve gyakorlati kivitelezése módjának és formáinak, valamint az erről szóló visszajelzések (jelentés, tájékoztatás, beszámoló stb.) értékelésének kérdése is. A Módszertani útmutató szerint „A Szabályzat a jegyző feladatává teheti, hogy gondoskodjon a Szabályzat mellékleteinek folyamatos vezetéséről, kiegészítéséről.” A szakma azonban ezzel az elképzeléssel nem értett egyet, azt a megoldást viszont támogatta, hogy a testületek a végrehajtás körében saját szervüknek adjanak felhatalmazást különösen az ellenőrzésre és annak eredménye visszacsatolására. A rendeletek viszont e határon túlterjeszkedve igen gyakran adtak felhatalmazást pontos és részletes taxáció, illetve a mozgási kör határainak meghúzása nélkül a polgármesternek, az egyes ügyosztályok vezetőinek - ideértve a jegyzőt is - a rendeletben foglaltaktól való eltérésre, a „rendelet szabályainak szellemében” való cselekvésre, esetenként a rendelet hatálya alóli kivételek engedélyezésére. E gyakorlat viszont már csorbította a képviselő-testület Alkotmány adta kizárólagos, az Ötv. által át nem ruházható rendeletalkotási hatáskörét, mivel a kapott felhatalmazás alapján a felhatalmazottak a helyi jogalkotó testület pozíciójába kerültek; e körbe sorolva a jegyzőnek a Szabályzat mellékleteinek vezetésére, módosítására és kiegészítésére szóló felhatalmazását is. E megoldási móddal szemben a köztársasági megbízottak azonban kellő eredménnyel tudtak fellépni. Egyébként, a helyi rendeletek saját végrehajtásuk ellenőrzése kérdésére csak ritkán fordítottak kellő figyelmet, így aztán nem érhette váratlanul az adott képviselő-testülete(ke)t a ciklus végén, hogy – a rendelet megalkotásánál elmulasztott előzetes hatástanulmányok hiányában – a rendeletek nem minden esetben érték el céljukat, illetve a kívánt eredmény rendre elmaradt. Előfordultak azonban olyan SZMSZ-ek is, amelyek ugyan előírták, hogy a jegyző (évente) kétévente köteles az adott önkormányzat által alkotott rendeletek végrehajtásának (hatályosulásának) állásáról tájékoztatást adni a képviselő-testületnek, de ezek tartalmilag inkább csak a rendeletek végrehajtásának törvényességéről semmint a rendeleti tárgykörök érdemi teljesüléséről szóltak, ráadásul a jegyző által elkészített írásos előterjesztés csupán a képviselők tájékoztatását szolgálták, amelynek következtében azok az ülés elején csak „kiosztásra” kerültek és így a testület az előterjesztésben foglaltakat - a téma napirendbe vételének mellőzése miatt érdemben nem tárgyalta, hanem azt - vita, hozzászólás és más formalitások nélkül csupán tudomásul vette.

 

Külön kell szólni a helyi rendeltek „helyben szokásos módon való kihirdetése” kérdéséről, amelynek konkrét helyi módját, formáját (eszközét) és eljárási rendjét a Jat. és az Ötv. felhatalmazása értelmében valamennyi helyi önkormányzati képviselő-testületnek az SZMSZ-ben kellett kötelezően szabályoznia. Ebben az időszakban a helyi önkormányzati rendeletek kihirdetésének egyik lehetséges formájaként állt az önkormányzatok rendelkezésére a Tanácsok Közlönye helyébe lépett kéthetente megjelenő országos hivatalos lap az Önkormányzatok Közlönye, amelyben - megküldése esetén - lehetséges volt bármely önkormányzat számára az általa alkotott önkormányzati rendelet kihirdetése, amennyiben az SZMSZ „helyben szokásos módként” ezt a formát nevesítette, és szabályozta az „odavezető út” eljárási rendjét. Tekintettel azonban arra, hogy a megalakult megyei önkormányzatok mindegyike és a megyei jogú városi önkormányzatok többsége már az első önkormányzati ciklusban rendelkezett rendszeres megjelenésű saját hivatalos lappal, így esetükben az SZMSZ az önkormányzati rendeletek helyben szokásos kihirdetési fórumaként az önkormányzat rendszeres időközönként megjelenő saját kiadású hivatalos lapját nevezte meg. A tehetősebb városi és nagyközségi önkormányzatok a saját alapítású és havonta, kéthavonta, negyedévente, illetve szükség szerint megjelenő települési lapjukban, illetve annak hivatalos mellékletében – adott esetben az önkormányzat igényeként a lap különkiadásában – jelentették meg, hirdették ki az adott időszakban megalkotott rendeleteiket. Az elsőként említett esetben az önkormányzati rendelet kihirdetésének időpontja az Önkormányzati Közlöny megjelenésének hónapjával és napjával egyezett meg, míg a két utóbbinál az önkormányzati rendelet kihirdetése időpontjaként – az SZMSZ rendelkezése értelmében – az adott hivatalos lap/helyi lap (újság) megjelenésének hónapja és napja került feltüntetésre. A hivatalos lappal, helyi újsággal nem rendelkező (kis összegű költségvetésből gazdálkodó, illetve alacsony lélekszámú települési) önkormányzatok SZMSZ-ei rendeleteik „helyben szokásos” kihirdetéseként a megalkotott önkormányzati rendeletnek a polgármesteri hivatal hirdetőtábláján történő kifüggesztését írták elő, meghatározva egyben azt az időtartamot (5-10 naptári nap) ameddig az önkormányzati rendeletnek a hirdetőtáblán megtekinthetőnek kell lennie. Ezzel együtt az SZMSZ-ek jelentős része azt is kötelező szabályként rögzítette, hogy a kifüggesztéssel egy időben és a kifüggesztés időtartama alatt milyen módon, formában és eszköz segítségével (helyi kábel TV, helyi rádió, helyi hangosbemondó útján, illetve a lakásokba, családi házakba eljuttatott szórólapokon, a helyi hirdetőoszlopokon, önkormányzati intézmények kapuin elhelyezett tájékoztatók útján) kell a polgármesteri hivatalnak a lakosságot tájékoztatnia a megalkotott rendelet tárgyáról, kihirdetése és hatálybalépése dátumáról, valamint a rendelet teljes szövegének megtekintési helyéről és időtartamáról. Ez esetben a rendelet címében (megjelölésében) kihirdetési dátumként a polgármesteri hivatal hirdetőtábláján történt kifüggesztés dátuma (hónap, nap) került feltüntetésre és rögzítésre. Az SZMSZ-ek egy része azt is előírta, hogy a kifüggesztett hirdetmény levételekor a hirdetményi példányon a levétel pontos dátumát rögzíteni kell. Az AB határozata szerint a kifüggesztéssel történő kihirdetés esetében garanciális jelentősége van annak, hogy a rendelet megjelölése a rendelet tárgyán és hatályán kívül tartalmazza a jogalkotó megnevezését (e megnevezés rövidítését), valamint a kihirdetés dátumát tekintettel arra, hogy ilyen esetekben a hirdetmény levételét követően csak ezen információk adnak kellő eligazítást a címzettek (a jogalanyok) számára ahhoz, hogy az adott rendelethez hozzájuthassanak és annak szövegét elolvashassák, illetve a rendelet megjelöléséből publikus információt szerezhessenek a jogszabály kihirdetésének időpontja alapján annak érvényessége és – ha a rendelet a kihirdetése napján lépett hatályba – a rendelet időbeli hatálya kezdetének időpontjáról.

 

A jogállam egyik alapvető eleme a jogbiztonság, amelynek tényleges érvényesülése aligha képzelhető el a jogalkotás szakszerűsége és nyilvánossága nélkül. A jogalkotás keretén belül már szóltunk az önkormányzati rendeletek megalkotásával szemben támasztott szakszerűség - tartalmi és formai - követelményeiről, a vonatkozó jogszabályokban foglalt rendelkezések legfontosabb előírásairól, az AB határozataiban kifejtett témához kapcsolódó alkotmányos elvekről és kívánalmakról, valamint az önkormányzás helyi megvalósulásának ellentmondásairól. A jogbiztonság másik összetevője azonban legalább olyan fontos, mint az előbb említett szakszerűségé. A demokratikus jogállam nem teljesedhet ki a megalkotott jogszabályokba foglalt rendelkezések jogszerű alkalmazása nélkül, de az egyre növekvő tudatos és önkéntes emberi/polgári/állampolgári jogkövetést sem nélkülözheti. Ez utóbbi kívánalom megvalósulásának része a helyi szabályozás, a helyi jogalkotás célkitűzéseinek találkozása a helyi társadalom, a helyi közösség elképzelésével, akaratával, amely egyben a helyi önkormányzás lényegét is alkotja: a népfelség elvének érvényre juttatása, a helyi közügyekben a helyi közakarat kifejezése és megvalósítása demokratikus módon, széles körű nyilvánosság biztosítása mellett. A helyi jogalkotás és a nyilvánosság érvényesülése két irányból is vizsgálható: egyrészt a jogalkotással összefüggésben, másrészt a már megalkotott jogszabályoknak a helyi társadalmat alkotó jogalanyok általi ismerete, értése, önkéntes követése oldaláról. Az első irány érvényesüléséről nyert tapasztalatok „katasztrofálisak”: a volt tanácsrendeletek alkalmazásának egyszerűen jogellenes félre tétele, helyi koncepció nélküli sommás deregulációja, hatályon kívül helyezése, módosítása és az általuk szabályozott társadalmi viszonyok újraszabályozása (regulációja) az egész ciklus ideje alatt mellőzte a tervszerűséget, a helyi szakmai-társadalmi viták lehetőségét, a gyakran sebtében elkészített rendelettervezetek külső véleményezésének lehetőségét. A helyi lakosság a készülő helyi szabályokról legfeljebb a testületi ülések nyilvánossága révén, de leginkább a már megszavazott és megalkotott rendeletek kihirdetése, illetve elég gyakran az azonnali hatálybalépéssel együtt járó alkalmazási és követési kényszer folyamata során szerzett csak tudomást.

 

Ugyanakkor a már kihirdetett és hatályba lépett rendeletek hozzáférhetősége (megtekinthetősége), róluk másolat készítése, valamint pontos és hatályos szövegének időben bár mikori megismerhetősége a polgár számára szinte lehetetlennek bizonyult. Ennek szabályozott rendszere az első önkormányzati ciklus alatt helyileg nem alakult ki és így nem válhatott országosan egységessé és általánossá, a polgár számára követhetővé. Csak néhány önkormányzat élt azzal a lehetőséggel, illetve tette gyakorlattá, hogy a megalkotott és kihirdetett rendeletek egy-egy példányát a kihirdetéssel egy időben megküldte a helyi TV, rádió, sajtó szerkesztőségeinek; a település közforgalmat lebonyolító (könyvtárak, múzeumok, művelődési házak, idősek otthonai, postahivatalok, egészségügyi intézmények, gyógyszertárak, iskolák, stb.) intézményeinek. Az egyetlen „biztosnak tűnő” fellelési helynek az adott önkormányzat ügyfélszolgálati irodája, polgármesteri hivatala, a polgármester, illetve a jegyző titkársága tűnt. Az érdeklődő, jogkövető polgárt azonban gyakran e biztosnak látszó helyeken is csalódás érte: nem szívesen foglalkoztak az ilyen irányú kérésekkel, még ügyfélfogadási időben sem; időpontot kellett kérni/egyeztetni az adott (különösen a régebben alkotott) rendeletek esetében az előkereséshez, a lemásoláshoz, de leginkább a hatályos szöveg megállapításához, hiszen a módosított (kiegészített) rendeletek egységes szerkezetbe foglalása követelményének csak igen kevés önkormányzat tett eleget; gyakran a házi irattárak is hiányosnak bizonyultak, a keresett rendeletek teljességükben nem voltak fellelhetők; a kihirdetett rendeletekről önálló (elkülönített) nyilvántartás felfektetésére és a rendelet egy-egy másolati példányának mellé tételére az önkormányzati gyakorlatban alig akadt pozitív példa. A helyi (kis) önkormányzatok többsége a keresett, kikért rendelet kulturált megtekintésére, elolvasására, lemásolására alkalmas, e célra kellően berendezett (a szükséges technikai eszközökkel felszerelt) helyiséget sem tudott az ügyfél, a polgár számára biztosítani. Mindez a hiányosság nem csupán a megalkotott és hatályos(?) rendeletek utólagos megtekintését akadályozta, de lehetetlenné tette a helyi nyilvánosság számára az egyes rendeletek végrehajtásának széleskörű társadalmi ellenőrzését, továbbá e probléma következtében a helyi önkormányzati testület sem volt képes naprakész információhoz jutni az általa megalkotott szabályok hatályosulása, végrehajtása állásáról, aminek következtében nem volt képes időben megtenni a végrehajtás meggyorsítása végett esetleg szükséges módosításokat, kiegészítéseket vagy más intézkedéseket.

 

Az egységes és megbízható nyilvántartás hiánya a rendeletek eredményes törvényességi ellenőrzését is hátráltatta, hiszen nemcsak az adott önkormányzatok nem rendelkeztek saját rendeleteikről naprakész nyilvántartással, de a köztársasági megbízottaknál sem készült a törvényességi ellenőrzési hatáskörükbe tartozó önkormányzatok szerint elkülönítetten vezetett rendeleti nyilvántartás. Egységes és országos rendszerű önkormányzati rendeleti nyilvántartás pedig ez időben legfeljebb az álmodozás szintjén létezett. E hiány pótlását nem csupán az aktuálissá vált közel 170 féle tárgykörben megalkotott és a rendszerváltáskor hatályban volt kb. 15000 tanácsrendelet áttekintése és a jogállami követelményeknek megfelelő „rendbetétele” igényelte, de az 1994. évi I. törvény, közelgő – 1994. február 1-jei – hatálybalépése is sürgette, hiszen e törvénnyel vállaltuk – s ebbe a körbe a helyi önkormányzatok, mint önálló jogalkotó szervek is beletartoztak – hogy nemzetközi szerződéseink előkészítése és megkötése, valamint jogszabályaink előkészítése és megalkotása során biztosítjuk a Megállapodással való összhangot és érvényesítjük a Megállapodás 67.§ Cikkében meghatározott követelményeket.

 

A fentiekben – a jogharmonizáció fogalmát és tevékenységét „kisajátítva” egy sajátos értelmezés erejéig és a helyi önkormányzatok tevékenységére leszűkítve – bemutatott gondolatsor első részének zárásaként arról a képletesen vett helyi politikai-szakmai felelősségről is szólnunk kell, amelynek eredményeként valamennyi helyi önkormányzatnak az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok adta jogállami keretek között biztosított módszerek és eszközök alkalmazásával és segítségével hozzá kellett látnia - a mielőbbi befejezés igényével - egyrészt az örökölt tanácsrendeletek lebontásához, másrészt Európa legszélesebb feladat- és hatáskörrel felruházott helyi önkormányzataként az új körülmények és jogi keretek között szabályozást igénylő helyi társadalmi viszonyok helyi közügyeinek szabályozásához, miközben az előbbiekben említett mindkét irányban meg kellett felelni (eleget kellette tenni) a - jogállam törvényi keretei között biztosított helyi autonómia adta önállóságból fakadó rendeletalkotás és a központi jogalkotás szabályai közötti szabályozás folyamatos egyensúlya érdekében a - helyi és a központi joganyag közötti belső jogharmonizációból fakadó jogközelítés kötelezettségének.

 

E kötelezettség teljesítése igényelte a korábbi helyi joganyag teljes felülvizsgálatát, amely jelenthette egyrészt a teljes deregulációt (hatályon kívül helyezést), másrészt - akár az előbbi tevékenységgel párhuzamosan - a regulációt (új jogszabály alkotását), de többnyire a kettő együttes alkalmazását is, azaz a korábbi jogszabályok jelentős módosítását. Sikert azonban csak e tevékenységre való alapos felkészülés, az adott teljes helyi joganyag előzetes tervszerű átvilágítása hozhatott. Ez a tervszerűség azonban egyfajta tudatosságot és folyamatosságot is követelt, amely a világ egynéhány „fejlettebb” országában ekkor már – egyrészt a felesleges, időszerűtlenné vált joganyagtól való folyamatos megszabadulás, másrészt a „jogtisztítás” eredményeként az áttekinthetőbb és kezelhetőbb joganyag iránti – igényként jelen volt, míg nálunk ez csak lassú és hosszas – az eseti és fellobbanás-szerűséggel szembeni –  küzdelem mellett és csak az EU csatlakozást követően nyert polgárjogot a helyi önkormányzati jogalkotási gyakorlat nagy részében (egészében).

 

Hazánkban a különböző periférikus (egyetemi) kutatások, törvényességi ellenőrzések, lokális-öntevékeny statisztikai kimutatások a helyi önkormányzati rendeleteknek a megkívánt jogalkotási követelményekkel való összevetése jelentős hiányosságokat igazoltak vissza. Ezek összetevőit a fentiekben nagyjából már nevesítettük és részleteztük, itt csupán azt szükséges nyomatékosítani, hogyha a helyi jogalkotásban nem sikerül a „jogtisztítás” tevékenységét – külső (önkormányzati rendelet, normatív, egyedi határozat stb.) egyszerűsítését a belső (a jogi normák értelmének, logikai követelményeinek) ésszerűsítéssel – komplex módon és folyamatosan a hazai „belső jogharmonizáció” szerves részévé tenni, akkor az EU csatlakozással összefüggő un. külső jogharmonizáció teljesítése jelentős nehézségekkel fog járni elsősorban a helyi, azaz önkormányzati szinten. A külföldi példák azt mutatták, az ilyen jellegű és méretű feladatok elindítása és vezénylése nem nélkülözheti a kellően kidolgozott központi normába foglalt (deregulációs) programot - amely egyszerre tűzi célul a korábbi joganyag felülvizsgálatát (selejtezését)és a jogalkotás jövőbeni (tisztítását) túlszabályozásának megelőzését - a végrehajtásra biztosítandó kellő időt (általában minimum három év), vezérlésére miniszteri biztos, kormánybiztos kinevezését, a munka segítésére valamilyen testület, bizottság (Deregulációs Tanács) létrehozását, írásos központi módszertani anyag megjelentetését és az érintettek központi, decentralizált-helyi szintű szakmai-technikai felkészítését. Mindez a folyamat idehaza nagyjából el is indult, bár a kellő felkészítés döcögve haladt és a program jogforrási-normatív jellege (MT határozat, Korm. határozat) is vitára adott okot, miszerint ezen a jogforrási szinten kiszabható-e kötelező feladat az önkormányzatoknak?