Fogarasi József

Az új Alkotmány kidolgozása érdekében az Országgyűlés határozatban eseti bizottság felállításáról döntött. Létrejött az öt parlamenti frakció - Fidesz 23, KDNP 7, MSZP 7, Jobbik 6 és LMP 2 - negyvenöt országgyűlési képviselőjének részvételével az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság. Elnök: Salamon László (KDNP), alelnökök: a Fidesz-frakcióból Balsai István, Gulyás Gergely és Mátrai Márta, az MSZP-t Bárándy Gergely képviseli, a Jobbik delegáltja Gyüre Csaba.  

Az eseti bizottság feladata a jelenleg hatályos Alkotmány áttekintése és értékelése, valamint az új Alkotmány alapvető elveire vonatkozó országgyűlési határozati javaslatnak az Országgyűlés elé terjesztése 2010. december 31-ig. Az eseti bizottság a nyár folyamán kísérletet tett, hogy a meghatározó állami szervektől, a nemzeti és etnikai kisebbségek országos szövetségeitől, a helyi önkormányzatok országos érdek-képviseleti szerveitől, a tudományos műhelyektől, a parlamenti frakciók által ajánlott civil szervezetektől javaslatokat és véleményeket kérjen az új Alkotmánnyal kapcsolatban. A felkérő levélben megjelölt szeptember 30-i határidőre a hét országos önkormányzati szövetség közül csupán a Községek, Kistelepülések és Kistérségek Országos Önkormányzati Szövetsége (KÖSZ), a Magyar Önkormányzatok Szövetsége (MÖSZ) és a Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége (TÖOSZ) juttatta el álláspontját a bizottsághoz. Mindhárom álláspont alapvetően az önkormányzati alapjogok megerősítését és védelmét emelte ki, miközben eltérő arányban jelentek meg a konkrét javaslatok és hangsúlyok. (A három szövetség javaslatainak leglényegesebb részletei rövidítve keretes írásainkban olvashatók.)

Áttekintve az eddig közzétett véleményeket megállapítható, hogy az önkormányzatok és az önkormányzatiság nem került be a javaslatok központi témái közé. A helyi önkormányzatokkal foglalkozó munkacsoport október 18-án véglegesítette álláspontját. A munkacsoport javaslata megerősíti az önkormányzáshoz való jog jelenlegi feltételeit, az alapjogok védelmét és az önkormányzatok szerveinek egymáshoz való viszonyát. Mindenképpen új és támogatandó elem, hogy a képviselő-testületi önfeloszlatás ne vonja maga után a polgármesteri tisztség megszűnését is. A munkacsoport új szabályozási javaslatai a kötelező és önként vállalt önkormányzati feladatok pontosabb elhatárolására, a kistelepülési jegyzői hatáskörök "kiüresítésének" megakadályozására, a többpólusú körzetek közigazgatási feladatokból adódó problematikájának megoldására, az önkormányzati döntéshozatali mechanizmus átláthatóságának és a döntésekhez való hozzáférés növelésére, továbbá az etnikai és nemzetiségi önkormányzatok alkotmányos szabályozásának átgondolására irányultak. A munkacsoport javaslatai tézisszerű felvetések, amelyek mindenképpen részletesebb kifejtést és elemző értékelést igényelnének.

Miközben 45 országgyűlési képviselő az új Alkotmány előkészítésével foglalkozott, benne az önkormányzatokra vonatkozó szabályozással, aközben a kormány és az önkormányzati érdekképviseletek között immáron több mint egy éve nincsen érdemi párbeszéd. Annak ellenére, hogy Pintér Sándor május 28-án az Országgyűlés Önkormányzati és területfejlesztési bizottsági meghallgatásakor arról beszélt, hogy szoros együttműködést kíván kialakítani az országos önkormányzati érdekvédelmi szervezetekkel, eddig erre még nem került sor.

A hallgatás helyett párbeszédre és kiterjedt szakmai vitára van szükség. Az új Alkotmánnyal kapcsolatos szövetségi álláspontok mellett vitára bocsátjuk Fogarasi József, a Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatás-tudományi Kar Alkotmányjogi Tanszéke egyetemi oktatójának tanulmányát. Azt reméljük, hogy élénk vita alakul ki az önkormányzati rendszer átalakításának lehetséges módozatairól. Várjuk véleményüket és javaslataikat, hogy végre valahára a párbeszéd megkezdődjön. A beérkezett javaslatokat közzétesszük az ÖNkor NET.hu közéleti hírportálon.

Zongor Gábor

 

 A területi autonómiák*

A parlamentáris berendezkedésű jogállami demokráciákban, ahol ennek történelmi hagyományai adottak, célszerű egyetlen írott alaptörvénybe - keretbe - foglalni és nevesíteni azokat az általános jogelveket és alapvető jogintézményeket, amelyek reprezentálják a hatalomgyakorlás (jog)filozófiai és intézményi megvalósulásának módját és eszközrendszerét. Ide sorolandók többek között a hatalom forrásának, a hatalom erőszakos megszerzésére/gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására való törekvése, valamint a pártoknak a közhatalom közvetlen gyakorlásával szembeni fellépése, továbbá a hatalom horizontális és vertikális megosztásának és ellensúlyainak megoldási módjai.

A területi autonómiák (önkormányzatok) ebben a keretben vesznek részt a hatalom gyakorlásában és képeznek egyfajta sajátos ellensúlyt a központi hatalom és a hatalmi ágak intézményrendszere túlsúlyának megakadályozásában, a kívánatos hatalmi egyensúly fenn/megtartásában. A területi autonómiák a települések (községek, városok) közéletének aktív szervezői és alakítói, a helyi közszolgáltatások biztosítói, a helyi közügyek intézői, a helyi közakarat kifejezői és védelmezői. A területi autonómia megtestesítője egyrészt a polgármester, aki hét évre szóló "településvezetői" funkcióját és tisztségét közvetlenül a település választópolgáraitól nyerné el relatív többségű titkos szavazás eredményeként; másrészt az önkormányzó testület (képviselő-testület), amelynek törvényben meghatározott számú tagjait a testület tagjává a település választópolgárai választanák közvetlenül, relatív többségű titkos szavazással hat éves időtartamra rotációs rendszerben.

Az önkormányzás azonban elsősorban nem jog, hanem rang, amelyet el kell nyerni és természetesen azt el is lehet veszíteni. Figyelmen kívül nem hagyható törvényi feltétel az önkormányzati rang elnyerésére pályázó település 3-5000 fő közötti tényleges lakóhellyel rendelkező lakosságszámának megléte. Az önkormányzás tevékenysége pedig nem a helyi hatalomgyakorláshoz való jogban, hanem a helyi közszolgáltatások nyújtásának, a helyi érdekeltségű közügyek intézésének minőségében, a helyi közélet szervezésében és fenntartásában nyilvánulna meg. A rang elnyerésére pályázni kell a település lakossága és civil szervezetei által támogatottan. Vállalni és garantálni kell a községi, városi címmel együtt járó, törvényben meghatározott alapfeladatok ellátását (biztosítását) önállóan vagy társulás létrehozása által. Kötelező alapfeladat: a bölcsődei, óvodai és szociális ellátás; a helyi közutak, a közvilágítás és a temető fenntartása; a helyi közösségi tér biztosítása.

A területi önkormányzás azonban nem a választott polgármester és a testület kiváltsága, e tevékenységben azonos hangsúlyokkal részt vesz a település lakossága, civil szervezeteinek közössége is. A helyi közélet megnyilvánulásának legfontosabb fórumait, formáit és eszközeit külön törvény határozza meg. A település egészére, a település lakosságára kiható normatív döntési jogkörrel a polgármester, a testület és a választópolgárok törvényben nevesített jogintézményei (helyi népszavazás, helyi civil kezdeményezés) rendelkeznek. A helyi statútum csak törvénnyel nem lehetne ellentétes, minden más kérdésben a jogalkotónak egyeztetnie kell a területi önkormányzatok megyei szövetségeivel, a polgármesterek szövetségével, valamint az adott feladat szerint illetékes szakmai köztestületekkel, illetve érdekképviseletekkel. A statútumok egységes szerkezetbe foglalva az ország-honlapon a területi autonómiák elnevezés alatt kerülnének kihirdetésre, folyamatos hatályosságának fenntartásáért, pedig az igazságügyi tárca lenne a felelős. A polgármester kötelezettségei közé tartozna az adott statútum rendelkezéseinek a település lakossága általi megismerésének biztosítása.

A területi önkormányzásban való közvetlen részvétel a választójoghoz kapcsolódik. Valamennyi, az adott településen egy évi időtartamot meghaladó bejelentett és regisztrált lakóhellyel rendelkező nagykorú és cselekvőképes "uniós polgárt" megilletné az aktív választójog, szavazni azonban csak akkor szavazhatna, ha a szavazás napján az adott település területén tartózkodik. A passzív választójog szabályai szigorúbb feltételekhez kötődnének: polgármesterré csak az a választójoggal rendelkező "uniós polgár" lenne megválasztható, aki az adott településen lakik ténylegesen, egy évet meghaladóan, egyetlen pártnak sem tagja és más választott tisztséget nem tölt be. A testület tagjául történő választásnak hasonló előfeltételei lennének, azzal a könnyítéssel, hogy elegendő lenne a félévet meghaladó települési lakóhelykötöttség fennállásának igazolása. A polgármestert helyettesítő alpolgármesteri cím azé lenne, aki a polgármesteri választás alkalmával a polgármestert követően a legtöbb érvényes szavazatot nyerte el. Viszont a testület tagjaként szavazati jog csupán a polgármester tényleges helyettesítése esetén illetné meg. Törvényben meghatározott feltételek mellett a választópolgárokat megilletné az általuk választott személyek felelősségre vonásának kezdeményezési joga és a visszahívhatóság joga.
 
A polgármester és a testületi tagok választása egyfordulós, eredménye a relatív többséghez kötődik.

A jelöltséghez elegendő a törvény általi kaució letétbe helyezése. A választópolgár közvetlenül a jelölt személyére szavazna igennel vagy nemmel. A rotáció a testületi tagok esetében a testület egyharmadának kétévenkénti választásában nyilvánulna meg. Az újrázás a polgármester esetében kizárt. A polgármesteri tisztség ellátható főállásban vagy társadalmi megbízatásként; a tevékenység ellenértékét (illetmény, tiszteletdíj) törvény állapítja meg, amely csak az általa meghatározott esetekben és eljárás mellett csökkenthető. A szigorú, törvényben nevesített összeférhetetlenségi szabályok alól felmentés nem lenne adható.

A polgármester a törvényben meghatározott önkormányzati, kivételesen államigazgatási feladat- és hatáskörrel rendelkezik, amelyekben önállóan jár el. E döntéseit a testület felül nem vizsgálhatja, viszont jogsértésre, a település jelentős érdeksérelmére hivatkozással az önkormányzati ügyben hozott döntés bíróság általi felülvizsgálatát és végrehajtásának felfüggesztését kezdeményezhetné. A polgármester a testület elnöke: összehívja és vezeti annak ülését, valamint egyik aláírója a testület döntéseinek és az ülésről készített jegyzőkönyvnek; a testületnek nem szerve és nem tagja, ezért szavazati jog a testület ülésén - a szavazategyenlőség esetét kivéve - nem illeti meg és a határozatképességbe sem számítható be. A polgármester a törvény által jogi személlyé nyilvánított testület törvényes képviselője. A testület döntését nem bírálhatja felül, egyszer azonban a település jelentős érdeksérelmére hivatkozással meghatározott időn belül ismételt megfontolásra azt visszaküldheti. A testület döntésével szemben bírósághoz nem fordulhat. A polgármester indítványozhatja a testület feloszlása kimondásáról való szavazást, amelyet a testület nem tagadhat meg.

A testületnek a törvény által meghatározott számú önkormányzati képviselő tagja van.

Kötelező önkormányzati feladat- és hatásköre mellett más helyi közügynek minősülő önkormányzati feladat- és hatáskör ellátást önként felvállalhat, hatósági jogkört azonban nem gyakorolhat. Szerve a bizottság, a részönkormányzati testület, a tanácsnok és az önkormányzati hivatal, amelyekre ez utóbbit kivéve a szervezeti és működési szabályzatban részletezett feltételek szerint hatáskörének gyakorlását átruházhatja; gyakorlásához utasítást adhat, e döntéseket felülbírálhatja (megváltoztathatja, megsemmisítheti), a hatáskört gyakorló szervet beszámoltathatja és az átruházott hatáskör gyakorlását visszavonhatja. Az önkormányzati feladatok ellátására intézményt alapíthat, más testülettel közösen társulást hozhat létre és a feladat ellátásra "kiszerződhet". A testület működésének garanciális, általános szabályait a törvény, sajátos részletes rendelkezéseit maga határozza meg szervezeti és működési szabályzatában rögzítve, amelyet a képviselők kétharmados többséggel fogadnak el, jogszabálynak azonban nem minősül. A testület feladatkörében eljárva törvény végrehajtására, szabályozást igénylő helyi viszonyok rendezésére önkormányzati rendeletet alkot/hat, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. A testület zárt ülést csak törvényben meghatározott és kivételes esetben tarthat. A testület által tárgyalt írásos dokumentumok nyilvánosak, azokba bárki betekinthet. A testület döntéseit az önkormányzati hivatal honlapján köteles közzétenni. A testület dönthet önmaga feloszlásáról. A testület munkájának, döntései végrehajtásának szervezése az önkormányzati hivatal feladata. A testület tagja az ülésen kizárólag igennel vagy nemmel szavazhat, szavazategyenlőség esetén a polgármester szavazata dönt. A testület döntéseiért tagjai törvényben meghatározottak szerint politikai, büntetőjogi és anyagi felelősséggel tartoznak. A képviselő alapvető jogait és kötelességeit, összeférhetetlenségének szabályait, tiszteletdíjának felső határát, valamint esküje/fogadalma megsértése szankcióit törvényben kell részletezni.

A testület szervei közül a tanácsnok, a bizottság és a települési részönkormányzati testület elnöke csak képviselő lehet; a bizottság és a részönkormányzati testület minimális létszáma három fő. Működésük részletszabályait a testület a szervezeti és működési szabályzatában állapítja meg. A képviselő-testület szerve az önkormányzati hivatal, amely munkaszervezetként működik, melynek vezetője a testület által határozott (ötéves) időtartamra kinevezett titkár, aki a hivatal közszolgálati beosztású munkavállalói felett gyakorolja a munkáltatói jogokat. A titkár részére törvény, kormányrendelet helyi államigazgatási feladat- és hatáskört állapíthat meg, amelyben önállóan jár el. A hivatal munkarendjét és ügyfélfogadási rendjét a testület önkormányzati rendeletben határozza meg, amelyhez be kell szerezni a lakosság, a helyi civil szervezetek előzetes véleményét. Véleményeltérés esetén a civil szervezetekkel való együttműködésről szóló önkormányzati rendeletben meghatározott egyeztető eljárást kell lefolytatni. A hivatal munkatársainak nevét, beosztását, feladatkörét, teljesítményének minősítését az önkormányzati hivatal honlapján közzé kell tenni. A hivatal költségvetési szerv, általános felügyeletét a polgármester látja el. A hivatal vezetője a testület ülésén tanácskozási joggal vesz részt.

A település közösségi tulajdonával a testület rendelkezik, döntésének érvényességéhez azonban a törvényben, illetve a tulajdonnal való rendelkezésről alkotott önkormányzati rendeletben meghatározott összeghatár felett véleményező/ügydöntő népszavazás szükségeltetik. A területi autonómiát megtestesítő és a kötelező önkormányzati feladatokat ellátó testület e feladatok ellátásának feltételeként a feladat jelentkezésével egy időben a feladat ellátását fedező/biztosító állami pénzeszközökre jogosult, amelyet az állami költségvetésben kell biztosítani; ennek garantálásáért a kormányt kezességi felelősség terheli. Az önkormányzati feladatok ellátásának fedezeteként a testületet garantált saját bevételi forrás illeti meg, amelynek alapja a helyi adó, illetve a település polgárai által fizetett személyi jövedelemadó törvényben garantált mértéke. A testület saját pénzeszközeivel, a civil szervezetekkel történt konzultáció eredményével összhangban szabadon vállalkozhat, felelőssége azonban nem lehet nagyobb a vállalkozásba bevitt vagyon összegének nagyságánál. Adósságáért a képviselő-testület kollektíve és egyénileg is felelősséggel tartozik, szabályait törvény határozza meg.

A megyehatáron belüli települések (községek, városok) önkormányzó képviselő-testületei törvényi szabályok szerint létrehozzák a megyei önkormányzati területi szövetséget, amelynek fő feladata a települések által el nem látott/el nem látható térségi/regionális önkormányzati közszolgáltatások és a törvény által meghatározott, illetve átvállalt állami feladatok ellátásának szervezése, ellátása. A területi autonómiák és a megyei önkormányzati területi szövetségek között függőségi viszony nincs, egymás mellett, egymást kölcsönösen segítve látják el saját feladataikat. A megyei önkormányzati területi szövetségek tagjai csak a területi autonómiák képviselő-testületeinek tagjai lehetnek, polgármesterek nem.

A fővárosban egyszintű területi autonómia működne, fővárosi közgyűlés elnevezéssel, elnöke a főpolgármester. A fővárosi kerületek választópolgárai az általános szabályok szerint a kerületek élére polgármestert választanak, akinek munkáját a polgármesteri hivatal, mint elöljáróság és közszolgálati munkaszervezet segíti. A fővárosi területi autonómiára és a kerületi elöljáróságokra vonatkozó szabályokra külön, önálló törvény alkotandó.

A területi autonómiát megtestesítő képviselő-testület mellett egyenlő értékű jogintézményként működnének a külön törvényben nevesített lakossági/választópolgári közösségi fórumok és más jogállami intézmények: helyi népszavazás, civil kezdeményezés. A helyi népszavazás nemcsak ügydöntő és döntésmegerősítő, de véleménynyilvánító is lehetne. Érvényességi és eredményességi küszöbe a jelenlegihez képest jóval enyhébb lenne: érvényes, amennyiben a település választópolgárainak 40 százaléka megjelent és eredményes, ha a megjelentek által leadott érvényes szavazatoknak több mint a fele egynemű választ tartalmaz. A lakosság és a település civil szervezeteinek jogait, a velük való kötelező együttműködés fórumait, formáit és eszközeit a külön törvény felhatalmazása alapján az adott önkormányzati képviselő-testület által alkotott önkormányzati rendelet részletezné a helyi sajátosságok figyelembevételével, melyet helyi népszavazás erősítene meg.

A fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok törvényességi felügyelete. A területi autonómiák (községek, városok képviselő-testületei és szervei) működése és tevékenysége felett a jogállami egység biztosítása végett a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok törvényességi felügyeletet látnának el. A jogsértő önkormányzati testületi döntés végrehajtását felfüggeszthetnék, melynek törvényessége tekintetében végső soron az állami igazságszolgáltatás bírósági szervezetei mondanák ki a végső szót. A jogsértő közigazgatási hivatali fellépésből eredő károkért az állam készfizetőkezesként állna helyt. Az önkormányzati hivatal vezetője (titkára) által kivételesen gyakorolt államigazgatási hatósági jogkörben hozott döntéseinek fellebbezés alapján történő másodfokú elbíráló szerve a kistérségi jegyző lenne/lehetne. Az önkormányzati rendeleteket jogsértésre hivatkozás alapján a bíróságok vizsgálnák felül és döntenének sorsukról. Az alkotmányellenesen működő területi autonómiák, illetve megyei önkormányzati területi szövetségek feloszlatásáról az Országgyűlés döntene a kormány előterjesztése alapján. A területszervezési hatáskörök az Országgyűlés és a köztársasági elnök között kerülnének megosztásra, míg az "önkormányzati rang" elnyeréséről, illetve visszavonásáról való döntés joga az Országgyűlést illetné meg. A területi autonómiák önkormányzati testületei és a megyei önkormányzati területi szövetségek gazdálkodásának törvényességi és célszerűségi ellenőrzésében az elsőfokú eljárás a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokat illetné meg, míg a másodfokú eljárást az Állami Számvevőszék látná el. A területi autonómiák önkormányzati képviselő-testületeit és a megyei önkormányzati területi szövetségek közgyűléseit - egy esetleges bírósági szervezetmegújítást követően - megillet(het)né a megfelelő bíróságok mellett felállítandó esküdtszékek tagjai a - együttműködve a civil szervezetekkel - kiválasztásának és/vagy delegálásának joga.

A polgármesterek érdekszövetsége, a megyei önkormányzati területi szövetségek képviseleti szervei, a különböző helyi közszolgáltatási tevékenységet biztosító szakmai szervezetek szövetségei (kamarái), valamint a munkavállalók érdekvédelmi és érdek-képviseleti szövetségei alkothatnák azt a társadalmi konzultációs fórumot, amelyet jelentős, a társadalom nagy részét érintő kérdések eldöntése előtt a választók felhatalmazásából az állami főhatalmat gyakorló és megjelenítő kormányzat nem hagyhatna figyelmen kívül. Az újonnan megalkotandó Alkotmány, amely a Nemzeti Együttműködés Rendszere elveinek figyelembevételével kerül (majd) megalkotásra minden bizonnyal nem nélkülözheti a területi (községi, városi) autonómiákról és a megyei önkormányzati területi szövetségekről szóló egyértelmű szabályokat.

Fogarasi József egyetemi oktató (BCE KIK Alkotmányjogi Tanszék)

 

 

*”A területi autonómiák” című publikációt – „Hallgatás helyett Párbeszédet” felvezetést követően, valamint a három önkormányzati szövetség javaslatainak leglényegesebb részleteit rövidítve (a keretes részben) – lásd az ÖN-KOR-KÉP - önkormányzati folyóirat - Huszonharmadik évfolyam 198-199. számának 2010. 10-11. szám 8-11. oldalain.