Fogarasi József

a Nemzeti Együttműködés Rendszere egyik tartóoszlopának
a rendnek, és a jelen alkotmányos jogállam közötti összefüggés néhány problémája*

Mondanivalónk szempontjából két tényezőnek van különös jelentősége. Az egyik a személyi tényező: a polgár. A másik a tartalmai tényező: a szabály. A rendnek önmagában túl sok értelme nincs. A természet, rendjét önmaga alakítja, saját törvényei szerint. E rend kerékkötője azonban rendszerint maga az ember, aki nem csak képes, de sajnos abba tevőlegesen gyakran be is avatkozik. A természet a beavatkozásra íratlan - de legtöbbször az ember által már ismert, vagy általa előre kiszámítható - szabályok szerint – védekezve – válaszol. Az ember, mint élő lény maga is része a széles értelemben vett természetnek, így neki is vannak természet adta, ha tetszik biológiai – általa megváltoztathatatlan, illetve a fejlődés eredményeként megváltoztatható – törvényei. Az ember azonban - mint értelmes lény - születésével szabad polgárként tagjává válik egy maga teremtette társadalmi világnak is, amelynek szabályait maga alkotja meg, és azok betartásáról/megtartásáról, illetve betartatásáról/ megtartatásáról is maga gondoskodhat/gondoskodik. A társadalom tagja, mint polgár az említett szabályok egy részével, mint erkölcsi (legtöbbször íratlan), másik részével, mint jogi (legtöbbször írott) formában találkozik. Mindkettő az adott társadalomban a harmonikus együttélést, a „rendet” hivatott biztosítani. Írásunkban a jogi formátumban létező és jogi hatást kiváltó szabály néhány konfliktusos összefüggésére kívánjuk – most csak röviden, az érdeklődés szintjén – felhívni a figyelmet.    

A jogilag szabályozott társadalmunk alapdokumentuma jelenleg az írott Alkotmány lenne, amelynek egyik alapértéke a kijelentő módban megfogalmazott létező jogállam: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” Létezése azonban nehezen érhető tetten, egyrészt mivel értelmezésének „egységes” definíciója egyetlen jogi dokumentumban vagy egyetemi tankönyvben sem lelhető fel, bár tartalma – állítólag – kihámozható az Alkotmánybíróság több száz határozatából. E munka azonban amúgy is felesleges időtöltés lenne, hiszen a jogállam keretét adó Alkotmányt – preambuluma alapján – is az Országgyűlés csupán az átmenet elősegítése érdekében és az új Alkotmány elfogadásáig alkotta meg. Sőt, még az alkotó munka is elmaradt, hiszen az Országgyűlés - a preambulum szóhasználata szerint - az átmeneti időszak (?), átmeneti Alkotmányának csak a szövegét állapította meg. Másrészt – kijelentő mód ide vagy oda, de a jogállam a jelenben még nem létezhet a maga konkrét valóságában mivel – az Alkotmány előzőekben idézett – kijelentő módban megfogalmazott – normaszövegének ellentmondva a preambulum tartalma szerint az átmeneti Alkotmánynak csupán „a jogállamba való békés politikai átmenet elősegítése…”a célja. Viszont a preambulumi mondatból egyértelműen kitűnik a jogállammal szemben támasztott és nevesített politikai elvárás lényege: a többpártrendszer, a parlamenti demokrácia és a szociális piacgazdaság megvalósítása. Mindebből azonban aligha hámozható ki a „rend” – a Nemzeti Együttműködés Rendszerének tartóoszlopi – követelménye, mint a jogállam által megvalósítandó/biztosítandó egyik alapvető és sorsfordító célkitűzés. Joggal vetődik tehát fel a választ igénylő kérdés: az elmúlt két hónap alatt elfogadott jó néhány alkotmányt módosító törvény csupán az átmeneti Alkotmány rendelkezéseit - átmenetiségét meghosszabbítva - csak korrigálta, illetve pontosította, avagy már az átmenetiségen túlmutatva, a leendő új Alkotmány alapjainak a lerakását is szolgálta. Ez utóbbi esetben viszont nem ártott volna minderre - a preambulumi szöveg módosításával is - utalni.

Minden esetre vitathatatlan tény (ha tetszik alapvető törvényszerűség): a „rend” az államilag szervezett demokratikus társadalomban nem nélkülözheti az együttélés szabályainak - a jogállamiság elvéből fakadó - jogi rendjét. E körbe kihagyhatatlanul beletartozik az egyes (állam)hatalmi ágak elválasztása, a pártok közhatalom gyakorlása tilalmi elvének alkotmányi deklarálásán túlnövő tényleges szabályozottsága, az érvényesülés ellenőrzése és a megvalósulás garanciája; a jogalkotás rendjének törvényben való rendezettsége, Alkotmánnyal való összhangjának biztosítása; a közhatalmi szervek feladat- és hatáskörének, működésének jog általi szabályozottsága (alávetettsége); az ember alapvető jogainak sérthetetlensége és elidegeníthetetlensége, törvényben való szabályozottsága, állam általi védelmének kötelessége; a jog megismerhetőségének biztosítása, hogy csak a legfontosabbakat nevesítsük. A felsoroltakat keretbefoglaló jogállam értéktartalmát a jogbiztonság adja, amely kiszámíthatóságának és egybetarthatóságának jövőbeni tartóoszlopa valóban a már sokat emlegetett „rend”. A jogállam előzőekben ismertetett néhány elve tényleges érvényesülésének azonban ellentmondani látszik a mindennapok gyakorlatának kézzelfogható valósága, amelynek következtében az említett elvek egy szépen megfogalmazott alkotmányi deklarációnál aligha minősülnek többnek.           

Gondoljunk itt különösen a jogalkotás rendjét szabályozó 1987. évi XI. törvényre, amely ugyan formálisan eleget tesz Alkotmányból fakadó kötelességének, de érvényesülésének ténylegességét ellehetetleníti az Alkotmánybíróság (AB) 121/2009.(XII.17.) számú határozata, amelynek értelmében a törvény ugyan alkotmányellenes, de ennek ellenére 2010. december 31. napjáig alkalmazható/alkalmazandó(?), mivel csak ezen időpontot követően tekinthető megsemmisítettnek. Mindez önmagában is elegendő a „rend” tartóoszlopát képező jogbiztonság követelménye érvényesülésének megkérdőjelezéséhez, hiszen a Tisztelt Ház (és a többi jogalkotó szerv is) olyan alkotmányosan létező törvény alapján alkot jövőre kiható szabályokat, amely ugyan hatályában létezik, de az arra feljogosított szerv által - időben már elég régen - alkotmányellenesnek nyilváníttatott. Bohózatba illő, hogy az említett ellentmondásossággal a törvényalkotó nem csupán tisztában van, de tagjai által a nyilvánosság előtt még hangoztatja is: „…a jogalkotási törvény úgyis hatályát veszti az év végén, már elavult jogszabály.”(TASZ 2010.07.28.) Vajon a „rend” alanya és haszonélvezője, a polgár megteheti-e, hogy az általa elavultnak ítélt jogszabályok előírásait tevékenysége során, figyelmen kívül hagyja? Vagy kötelessége emlékezni a hatályos, de csupán átmeneti időtartamú Alkotmány, vonatkozó rendelkezésére: „Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek.”[77.§(2) bekezdés].

A kérdés: az államhatalmi ágak elválasztása és egyensúlyuk biztosításának elméleti követelménye mellett hogyan, milyen módon (kitől kapott) felhatalmazás birtokában válhatnak egyes hatalmi ágak túlsúlyossá? Azaz kinek a varázspálcájától függ, hogy - akár az átmeneti, akár majd a véglegesnek szánt jogállamban - a szabályok miként értelmezendők és alkalmazandók; vagyis melyik értelmezés felel majd meg a regnáló „rendnek”: a hatályos jog nevesíti a követendő szabályt, illetve a vonatkozó tilalmat, avagy amit a jogszabály (direkte) nem tilt, az megengedett/megtehető? Mindkét elv mellett és ellene is szólnak észérvek, csupán a két elv együttes alkalmazása (keverése) kerülendő (szerintem tiltandó!). A követendő elv kiválasztása az alkotmányozó jogkörébe tartozik, rögzítésének helye pedig maga az Alkotmány. Szabályozandó kérdés, különösen a „rend” jogállamában: a jogalkotás/jogalkalmazás és/vagy annak elmulasztása az arra felhatalmazott állami szerv szabad belátásától függő alkotmányos jog és kötelesség, amelynek elmulasztásához kapcsolódik/nem kapcsolódik jogi, politikai stb. felelősség, avagy az egész csupán hatalmi erőviszony/arrogancia, merészség/bátorság, illetve nemtörődömség/szakmai igénytelenség kérdése.

Magyarán szólva: a törvényalkotó következmények nélkül figyelmen kívül hagyhatja-e a hatályos jogszabályokat (pl. Jat.), illetve a számára előírt jogszabály megalkotásának határidős kötelezettségét (pl. a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése, az országgyűlési választókerületek határinak kialakítása, az AB ügyrendjének meghatározása stb.), továbbá packázhat-e a hatalom birtokosával (a néppel) szemben (pl. férctörvény alkotásával az országos népszavazás törvényes kiírásának elkerülése/megakadályozása végett)?

Folytatva a monológot: úgy tűnik, csupán bátorság és merészség kérdése egy alkotmányellenesnek nyilvánított jogszabály megsemmisítése időpontjának AB általi meghatározása (pl. a Jat esetében több mint egy év) tekintettel arra, hogy az alkotmányellenesség megállapítása/kinyilvánítása és a megsemmisítés közötti időtartam nagyságát az Alkotmánybíróságról szóló (Abtv.) törvény főszabályként úgy határozza meg, hogy a megsemmisített jogszabály az AB által hozott határozat (Magyar Közlönyben történő) közzétételének napján veszti hatályát. Ez az időtartam, pedig általában nem több néhány napnál. Igaz, az AB a főszabálytól indokoltan - a jogbiztonság, illetve az eljárást kezdeményező különösen fontos érdekére figyelemmel - eltérhet. A Jat. esetén azonban mindez a visszájára fordult, hiszen e törvény 2010. december 31. még hatályos, tehát alkalmazni kellene, de a jogalkotók a már említett indokokra tekintettel („elavult jogszabály”) alkalmazásától alkotmány/törvénysértő módon eltekintenek. Az AB bátorsága/merészsége azonban nem ismer határokat: az AB maga alkotta ügyrendjét - melyet kizárólag az Országgyűlés lett volna jogosult törvényben meghatározni - meg nem várva a szükséges törvény megalkotását teljes ülése által belső határozattal önhatalmúan „törvényerőre” emelte. Szabályai, amelyek a Magyar Közlönyben a mai napig nem kerültek közzétételre - Alkotmányellenesen - az állampolgárokra is kiható módon nevesítik az AB - ideiglenesnek szánt - eljárási rendjét [„ az Ügyrend-tervezetet a teljes ülés az alkotmánybírósági eljárásban kötelező érvényűnek ismeri el.” 11/191.(VII.2.)Tü.hat.]. E mindenkire kötelező AB határozat [Abtv. 27.§(2) bekezdés] - melynek ideiglenessége lassan vetekszik a valamikor hazánkban állomásozott szovjet csapatok ideiglenességi időtartamával - ideiglenessége ellenére jelenleg is „törvényként” funkcionál. Fokozva a jogállami rend bizonytalanságát az AB néha még a reá irányadó hatályos törvényi rendelkezés felülírásától sem riad vissza.

Az Abtv. összeférhetetlenségi szabályai szerint többek között „Az alkotmánybíró a tudományos és oktatói, a művészeti, a szerzői jogi védelemben részesülő, valamint a lektori és a szerkesztői tevékenységen kívül más kereső foglalkozást nem folytathat.” Az e törvényi előírás betar(ta)tását firtató állampolgári beadványra az alkotmánybírákból álló tejes ülés ellenvélemény nélkül értelmezte úgy az előbbi sorokat, miszerint „…az alkotmánybírói tisztség nem összeférhetetlen  a tanszékvezetői és a szakreferensi megbízással, ugyanakkor a dékáni, dékánhelyettesi, rektori, rektorhelyettesi megbízatással igen.” [3/2007.(II.20.)TÜ.hat.] Azaz az említett tanszékvezetői és szakreferensi megbízás a taláros testület szerint nem minősül „más kereső foglakozásnak”. Ebből kifolyólag csak reménykedni lehet abban, hogy egy felsőoktatással kapcsolatos jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, illetőleg a felsőoktatás valamely munkavállalója részéről benyújtott alkotmányjogi panasz elbírálása vagy egy felsőoktatási intézménnyel (közalkalmazottjával) összefüggő bírósági ügy bírája által kezdeményezett alkotmánybírósági eljárás során a nagyméltóságú testület képes lesz objektivitásának legalább a látszatát megőriznie; továbbá hogy az egyik időt igénylő kereső foglalkozás nem „homályosítja-e el” a másik ugyancsak időt igénylő kereső foglalkozás minőségi színvonalát. Az időtényezővel függ össze az AB-hez kapcsolódó utolsóként említendő jogállami megjegyzés is: jelenleg az AB az egyetlen közhatalmi szerv, amelynek eljárása – ideértve a jogorvoslati eljárását is – törvény által nincs határidőhöz kötve. Az AB eljárása a törvény (Alkotmány, Ve.) általi szóhasználat „soron kívüli eljárás” illetve „soron kívüli elbírálás”ellenére akár az idők végtelenségéig is eltarthat a számon kérhetőség legcsekélyebb érvényesíthetőségének a veszélye nélkül.    

Az átmeneti időszak jogállamának rendje a bírósági hatalmi ág esetében is felvet diszfunkcionális zavarokat. A jogalkalmazással foglalkozó bíróságok gyakran kényszerülnek arra, hogy direkt jogszabály hiányában kvázi jogalkotóként fellépve keressenek megoldásokat jogalkalmazói eljárásuk során felvetődő problémáikra. Mindez feltűnően jelentkezik a választási eljárásról szóló kétharmados törvény (Ve.) különös részben nevesített (országgyűlési, helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, a települési és a területi, országos kisebbségi önkormányzati képviselők, valamint az Európai Parlament tagjainak választása, továbbá az országos és a helyi népszavazási, népi kezdeményezési) eljárások esetében. A Ve. ugyanis nem részletezi  a választási eljárás bírósági felülvizsgálatának sajátos – a polgári, a közigazgatási peres/nem peres eljárásától eltérő – eljárási rendjét, csupán azt rögzíti, miszerint a bíróság a Ve. hatálya alá tartozó „választási ügyekben” a bírósági felülvizsgálat iránti kérelemről nemperes eljárásban, három hivatásos bíróból álló tanácsban határoz.

A bíróságok törvényi szabály hiányában kétségbeesetten keresik az elfogadhatónak tekinthető jogi kapaszkodókat, amelyet az idejét múlt és ennek következtében hajánál fogva előrángatott, a jogszabályok múzeumába való és csupán a nemtörődömség/a szakmai igénytelenség/a másikra mutogatás miatt itt felejtődött, de még az átmenet jogállamának követelményeivel sem konform 105/1952.(XII.28.) MT rendeletben vélnek megtalálni. Pedig e múzeumi jogszabály egyrészt a legnagyobb jóindulat mellet sem minősíthető törvénynek, másrészt nem is kétharmados jogszabály, harmadszor a Pp. hatálybaléptetése folytán szükséges rendelkezések tárgykörében született. Az eljárt bírságok által sokat idézett 13.§ (3) bekezdés értelmében „Egyebekben – amennyiben az egyes nemperes eljárásokra vonatkozó jogszabályok másként nem rendelkeznek, vagy az eljárás nemperes jellegéből más nem következik – a nemperes eljárásokban is a Pp. szabályait kell megfelelően alkalmazni.” A „megfelelő alkalmazás” megtalálása azonban gyakran vezet, „a, ha van sapka, ha nincs sapka” mindenki által ismert/tapasztalt megoldásához: az eljáró bíróság a bírói függetlenség jegyében akár egy eljárás keretében is képes még önmagával is feloldhatatlan ellentmondásba keveredni. Igaz ez, különösen a nyilatkozattétel tekintetében: a nyilatkozat jogával élni kívánó kérelmezőt meghívják, idézik, értesítik, tájékoztatják stb.; lebonyolítását tárgyalásnak, meghallgatásnak tekintve azon az ellenérdekű fél (amennyiben az eljáró bíróság kilétét képes megállapítani) vagy jelen lehet, vagy nem; a viszontválasz jogát a bíróság a feleknek vagy biztosítja, vagy sem; a nyilatkozattétel során a nyilvánosság elve vagy érvényesül vagy nem; a nyilatkozattétel rögzítésére alkalmazott eljárási rend és technika bíróságonként, sőt - egyazon bíróságon belül - eljáró tanácsokként is igen eltérő (de inkább borzalmas) vagy egymásnak furcsán ellentmondó is lehet. A meghallgatás jegyzőkönyvezése is a következetlen és az ellentmondó bírósági ötletszerűségeken alapul. Ennek következtében mindez a kérelmező által követhetetlenné válik, melynek révén kérelmező még az emberi méltóságát sértő helyzetekbe is kényszerülhet.

Hasonló módon hiányzik az elfogadható és jogállaminak tekinthető megoldás a választási eljárás bírósági szakaszának illetékkötelessége tárgyában is. Az 1997-ben megalkotott Ve. e kötelezettséget meg sem említi, és ez ügyben más jogszabályra sem tesz utalást. A törvényalkotó a kérdés szabályozására felhatalmazást e tárgykörben egyetlen illetékesnek tekinthető jogalkotónak sem adott. Mindebből az következik, hogy szándéka a választási eljárás bírósági felülvizsgálati szakaszának illetékmentességére irányult. Ezt támasztja alá az a tény is miszerint az illetékkötelezettség kérdése, mint probléma a bírói gyakorlatban az elmúlt több mint tíz év alatt még véletlenül sem vetődött fel. Ennek ellenkezője a kiizzadott 2/2010.(III.23.) közigazgatási jogegységi határozatból sem olvasható ki. A jogegységi határozat végső következtetése, miszerint az említett bírósági felülvizsgálat iránti nemperes eljárás nem tárgyi illetékmentes jogsértő, mivel nélkülözi a kötelezettséget megfogalmazó konkrét törvényi szabály meghivatkozását, illetve e fogyatékosságot még okvetetlenkedő szofisztikusságával sem sikerült pótolnia. Másrészt a jogegységi határozat az Alkotmány értelmében a bíróságok jogalkalmazásának egységét hivatott biztosítani, de egyetlen, ezen egység hiányára utaló bírósági határozatot sem sikerült a jogegységi határozatnak beidéznie. Harmadrészt a jogegységi határozat funkciójából eredően is csupán a bíróságokra nézve kötelező, azaz az állampolgárokra nézve jogot, kötelezettséget közvetlenül nem keletkeztethet és nem is írhat elő, tekintettel arra, hogy a jogegységi határozat nem minősül jogszabálynak. Negyedrészt az illetékfizetési kötelezettség ténye hátrányos megkülönböztetést eredményez(ne) a kérelmezőként személyesen eljáró választópolgár és az eljárásban részt vevő civil szervezet között. Ötödrészt a magánszemély - eljárásának eredményessége esetén - nem tudná kitől eredménnyel visszakövetelni az általa lerótt illeték és eljárási költségének összegét figyelemmel arra, hogy az ellenérdekű fél kiléte igen gyakran kideríthetetlen, a választási bizottságok pedig sem jogi személynek, sem költségvetési szervnek nem minősülnek. Fogyatékos a jogegységi határozat a tekintetben is, hogy nem tesz említést e tárgykörben az elmúlt több mint tíz év bíróságainak jogsértő mulasztásairól, és az emiatti bírói felelősség érvényesítésének kérdéséről azzal összefüggésben, hogy az illetékfizetési kötelezettségről történő bírósági rendelkezés hiánya miatt az állami költségvetés jelentős bevételtől esett el. Végezetül a kérdésnek az általános országgyűlési választásokat közvetlenül megelőző időszakban történt felvetése kétségessé teheti a bíróságokkal szemben megkövetelt (párt)politikamentesség érvényesülésének feltétel nélküliségét. Egyébként a jogegységi határozat utolsó bekezdése önmaga kétségét is kifejezve az egyetlen járható és törvényes megoldást implicite meg is fogalmazza: az illetékmentesség biztosítását törvényhozási úton kell megvalósítani.

Ugyancsak nem egyeztethető össze a demokratikus jogállam követelményével az a követett bírósági gyakorlat, amely annak ellenére megköveteli a jogi szakvizsgával rendelkező saját ügyében személyesen eljáró kérelmezőtől jogi szakvizsga bizonyítványának eredeti vagy közjegyző által hitelesített másolatának bemutatását, hogy az eljáró személy esetleg nem akar személyesen a bíróság előtt megjelenni, illetve, hogy a jogi szakvizsga tényéről az ügyben eljárt bíróságnak hivatalos tudomása volt, és a szakvizsga bizonyítvány létének tényét a bíróság által diktált jegyzőkönyv közokiratilag tanúsította, amely minden esetben a bíróság irattárában a bíróság rendelkezésére állt. A kérelemnek az eredeti okirat bemutatásának hiánypótlási felhívás nélküli elmaradására alapított elutasítása pedig felveti a bírósági eljárás tisztességének és elfogulatlanságának hiányát, mivel ilyen okot a Ve. 84.§ (4) bekezdése a benyújtott felülvizsgálat iránti kérelem érdemi vizsgálat nélkül történő elutasításának lehetőségei között nem nevesít. Az eredeti okirat bemutatásához történő okszerűtlen bírósági ragaszkodás felveti a bírói semlegesség hiányát és a rendeltetésszerű joggyakorlás alapelve megsértését is. Továbbá az egész követelmény még csak nem is életszerű, hiszen a törvény biztosította két napon belül – amelyek akár munkaszüneti napra is eshetnek – a bíróság által megkövetelt cselekmény kivitelezhetetlen. Ennek következtében erős a feltételezés, hogy mindezen cselekmény egyes bíróságok, illetve eljáró tanácsai általi megkövetelése visszaélésszerű és Alkotmányba ütköző, mivel lehetetlenné teszi az illető választópolgár alkotmányos alapjogának jogszerű gyakorlását. Az említett problémák az átmeneti jogállamnak a „rend” jogállamával történő felváltásával már nem kiküszöbölhetők; többre van szükség: a személyi állomány szakmai, emberi alkalmasságának és rátermettségének felülvizsgálatára, az alkalmatlanok lecserélésére, illetve alkalmasokkal való felváltására.           

(folytatás következik)

Budapest, 2010. augusztus 2.