Fogarasi József

az alkotmányos követelmény kritikája… tarthatatlansága…

2023. november 01. szerda

 

… az Alkotmánybíróság által tárgyalt - kettő - konkrét ügy „vallomása” alapján,

szerzők udvarias moderálásával…

 

 

 

[1] /norma-idea?

[2] SZAPPAN-BUBORÉK!/

 

 

[3] Hozhat-e az Alkotmánybíróság törvényrontó

- alkotmányos követelményt megállapító - határozatot?

 

 

 

[4] „Hát hogy a fenébe ne hozhatna! Méghozzá jogszerűen!” – csattannak fel azonnal és indulatosan e kérdés hallatán a „hithű szakjogászok”, valamint a véleményüket vezényszóra, felháborodottan világgá kürtölő, a regnáló hatalmat kiszolgáló - saját személyi bázisuk felmagasztalása végett - egymás között országosnak nyilvánított Kitüntető-díjat osztogató jogászszakmai hivatásrendek vezető-prókátorai, illetve a tőlük függő, általuk vezérelt hűbéresi-kör szervezeti tagságsokasága. Hiszen, miként érvként hangoztatják: nem új keletű és nem is ördögtől való e jogintézmény az Alkotmánybíróság gyakorlatában, ráadásul a jogtudósok sem fogalmaztak meg vele szemben sem elméleti sem gyakorlati jellegű kifogásokat, de még az alkotmánybírók sem értekeztek ellene különvéleményükben. Következésképpen, ez egy létező, valódi jogintézmény, amelynek értelmes és jogszerű helye van a magyar jogállamisági működés-rendszerében.

 

[5] Attól, hogy egy, az Alkotmánybíróság által kreált – jogkövetést igénylő (elváró/követelő) – „botcsinálta jogi-norma” legális elismerését keresve – lábbal-könyökkel – helyet igényel a magyar legitim jogforrási hierarchiában az által, hogy azt „kiagyalója” - a gyakorlat valóságában eljárva - bevett jogszokásként alkalmazza(hatja), követését (betartását) pedig az állami-politikai-(egyházi) hatalom pillanatnyi hierarchiájában jogszerűen elfoglalt hely(zet)ével (vissza)élve megkövetel(het)i, - „… az Alkotmánybíróság döntése mindenkire nézve kötelező.”[1] - még (automatikusan) nem jelenti azt, hogy az alkalmazott eljárás és annak eredménye jogszerű és legitim lenne, illetve kritikusaira nem figyelve – a többség befogott fülű hallgatása mellett – társadalmi tudomásulvételt nyert volna.

 

[6] Minderre (is) figyelemmel kívánunk (ismételten) hangot adni abbéli külön (ellen)véleményünknek – az Alkotmánybíróság e tárgykörben legutóbb meghozott „a bírósági polgári nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról, valamint egyes bírósági nemperes eljárásokról szóló 2017. évi CXVIII. törvény 22/C. § (2) bekezdés b) pontjára vonatkozó alkotmányos követelmény megállapításáról” szóló 14/2023. (VII. 24.) AB határozatát olvasva[2] – miszerint továbbra is alapos kétségeink vannak a felől, hogy az Alkotmánybíróság egy hatályos törvényi rendelkezés érvényesülését alkotmányos követelmény megállapításával - egyetlen mandineri mozdulattal - félre teheti-e? Az olvasókkal ebbéli véleményünket az alábbiakban osztjuk meg:

 

 

1)       [7] Mi az az „alkotmányos követelmény”?

 1) [7] Mi az az „alkotmányos követelmény”?

(továbbá)

 

Az Alaptörvény mely rendelkezése ad/tartalmaz erre – az Alkotmánybíróság által kiszabható/elrendelhető jogkövetkezmény alkalmazására (e „norma” alkotására?) – felhatalmazást?

 

 

1.1.           [8] A fenti 1. pontban feltett első kérdésre - természetesen? - sajnos sehol nem találunk jogállami - „hivatalos tartalmú” - választ. Az „alkotmányos követelmény” mibenlétét maga az Alaptörvény nem definiálja sőt, az Alaptörvény rendelkezésein alapuló hatályos jogforrási rendszer sem ad útba igazítást.

 

[9] Az Alaptörvény T. cikk (1) bekezdése általánosan kötelező magatartási szabályként

-          az Alaptörvényt, továbbá

-          az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabályt[3]

jelöli meg.

 

[10] Az Alaptörvény T. cikk (2) bekezdése szerint jogszabálynak minősül

-          a törvény;

-          a kormányrendelet;

-          a miniszteri rendelet;

-          a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete;

-          az önálló szabályozó szerv[4] vezetőjének rendelete és az

-          az önkormányzati rendelet.

 

[11] Továbbá, a Kormány jogszabályt (rendeletet) alkot a különleges jogrend keretein belül

-          hadiállapot (Alaptörvény 49. cikk), 

-          szükségállapot (Alaptörvény 50. cikk),

-          veszélyhelyzet (Alaptörvény 51. cikk) esetén,

az Alaptörvény által meghatározott hatáskörök gyakorlásakor.

 

1.2.           [12] Az Alkotmánybíróság hatáskörét az Alaptörvény 24. cikke tartalmazza, és a 24. cikk (9) bekezdése ad felhatalmazást arra, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörének, szervezetének, működésének részletes szabályait sarkalatos törvény határozza meg.

 

[13] Az Alkotmánybíróság döntése az Alaptörvény szerint

-          a 24. cikk (3) bekezdés a) pontja értelmében megsemmisíti az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabályt, vagy jogszabályi rendelkezést;

-          a 24. cikk (3) bekezdés b) pontja értelmében megsemmisíti az Alaptörvénnyel ellentétes bírói döntést;

-          a 24. cikk (3) bekezdés c) pontja értelmében megsemmisítheti a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést;

-          a 24. cikk (3) bekezdése értelmében „illetve” sarkalatos törvényben meghatározott jogkövetkezményt állapít meg.

 

[14] Az Alaptörvény tehát az Alkotmánybíróságot nem hatalmazta fel alkotmányos követelmény meghatározására.

 

[15] Azaz, továbbra is vitatjuk, miszerint az Alkotmánybíróság a saját jogán - az Alaptörvényben nem szabályozott - olyan norma-természetű döntést hozhatna (alkothatna) „alkotmányos követelmény” elnevezéssel - [az Alaptörvény 24. cikk (9) bekezdése alapján alkotott valamelyik sarkalatos törvény végrehajtásaként] - amely normatív tartalommal bírva - kvázi jogszabályként funkcionálva - általánosan kötelező magatartási szabályként - mindenkire, vagy csupán a bíróságokra „nehezedve” - állapíthatna meg alanyi jellegű jogokat, kötelezettségeket.

 

[16] Vagyis, ahhoz hogy az Alkotmánybíróság mindezt - ráadásul - „jogszerűen” megtehesse, rendelkeznie kellene egy - az Alaptörvény 24. cikk (9) bekezdése alapján - az Országgyűlés által megalkotott, sarkalatos törvénybe [lásd talán az Abtv.-t?] „csomagolt” – látható és olvasható – valamilyenfajta legális felhatalmazással, amely feljogosítja a taláros testületet az Alaptörvény egyik – nevezetesen a normatív tartalommal bíró alkotmányos követelmény – kvázi „végrehajtási” (jog)szabályának megalkotására. E felhatalmazás azonban – legalábbis szerzők véleménye szerint – jelenleg hiányzik.

 

[17] Mindezen - fentiekben - említett alkotmányos feljogosítottság hiánya ellenére, az „alkotmányos követelmény” jogintézménye a jogállami joggyakorlatban – köszöni szépen, jól van – él és virul, a legkisebb mértékű arcpirulás nélkül. Pedig a magyar jogállam intézményileg több sebből is vérezve látható módon (nagyon) beteg. Gyógyításának szakavatott felelősei azonban, mind politikailag, mind szakmailag érdektelenek állapota jobbára fordításában. Legmagasabb szintű kormányzati vezetői pedig megelégszenek a Brüsszel irányú replikázással, a politikai hatalom diktálta jelszavak - érdemi (szakmai) tartalmat nélkülöző - hangoztatásával: „… Magyarország megvédi a polgárait. Akár saját maguktól is.” illetve „Magyarországon az Európai Unió alapvető értékeit tiszteletben tartják, és a jogállamiság elve érvényesül.”[5] Hát igen, Magyarországon mindennek „csupán” az elve és az is csak elvi szinten érvényesül, míg a gyakorlat egészen más képet tükröz: e kettő minőség egymás tekintetében még a köszönőviszonyt is nélkülözi. Nem véletlen, hogy ez a „kettősség” az utóbbi időben kettő – szakmailag „kiválónak” kikiáltott – minisztert is elfogyasztott. Szégyenszemre kellett őket kimenekíteni a jogállam terén dúló elvtelenség és korrupció csatateréről. Regnálásuk alatt a magyar jogállam rájuk bízott intézményi struktúra és garanciarendszere az e téren (nem kis hang nélkül) zajló, elvtelen zsákmányrendszer érvényesülése következtében szinte összeomlott. Ugyanis, a politikai hatalom képviseletkényszere következtében külföldre (Brüsszelre) irányuló elfoglaltságuk miatt a két miniszternek alig jutott ideje (talán affinitásuk sem volt) a hazai viszonyok rendben- és féken tartására. Nevezetesen: a jogállam legfontosabb elemének a jogbiztonság garanciális követelményeinek – legalább – karbantartására. Vagy a jogforrási hierarchia érvényesítése, és érvényesülése torzulásainak megelőzésére, bekövetkeztekor pedig az okok feltárására és elemzésére, felelőseinek megnevezésére, szankcionálására; továbbá a törvény szabályaitól (okkal, ok nélkül) eltérő-, a felhatalmazás hiányában való jogalkotás elburjánzásának megakadályozására (stb.). Persze az sem tagadható tény, miszerint mindehhez a nem csekély feladathoz kellő szakmai, politikai segítséget, támogatást sem a törvényhozástól sem a kormánytól nem kaptak. És még a hatalommegosztás elvéből következő legfontosabb követelménynek sem sikerült érvényt szerezniük (vagy legalább jelezni a problémát): a hatalommegosztás rendszerében ugyanis egyrészt, a jogalkotói feladatok is elkülönülnek egymástól (legalábbis a törvényhozás és a végrehajtó hatalom között) másrészt, az igazságszolgáltatás hatalmi ágban résztvevő intézményeket a jogalkotás feladata (hatalma) nem is illeti meg. Ezzel szemben a klasszikus igazságszolgáltatásnak részét nem képező, tényleges bírói/bírósági feladat-és hatáskörrel (felruházás hiányában) nem rendelkező, „csupán” az Alaptörvény védelmét ellátó legfőbb szerv, az un. Alkotmánybíróság - a hatalommegosztás rendszerében - önálló hatalmi részt/szeletet vindikálva önnönmagának, saját magát norma(jog)alkotóvá előléptetve - felhatalmazás hiányában is - számon kérhetőség mellett megalkothatta és bevezethette saját - „alkotmányos követelmény” - elnevezésű normáját. Elkövetve ezzel mindazt a hibát/hiányosságot/jogsértést, amelyet „alkotmányos követelményként” mások számára előír, illetve számon kér. Pedig hát, az említett feladatot (Alaptörvény-védelem) – rutinos gyakorlatunk lévén – egy éjszakai törvénymódosítás segítségével – közmegelégedéssel – akár egy jól megszervezett és koordinált Hivatal is el tudná látni, ráadásul a jelenleginél sokkal olcsóbban és kisebb létszám mellett. Annál is inkább szükséges és elvégzendő feladatnak mutatkozik a jelenlegi jogállami- és legfőbb őre intézményrendszere újra-strukturálására sort keríteni, mivel az „Őr” elfáradt, nehézkessé vált, feladatai maradéktalan ellátását pedig megakadályozza a taláros méltóságok egyéb, más, „tiszteletbeli” és/vagy díjazott „társadalmi”megbízatásainak „közmegelégedésű” teljesítése. Mindezen „mellékes” tevékenységek ellátása az utóbbi egy-kettő évben nemtelen módon odáig fajult, hogy emiatt némelyikük az ülésre is képtelen bejárni, míg többségük általános „divatként” bevezette és meghonosította az aláírás nélkül, illetve távolmaradásuk/akadályoztatásuk(?,?) esetére az őket helyettesítő funkcióval is felruházott elnök által - hivatalból - történő aláírási képviselet mellett is „törvényesen-érvényes” alkotmánybírósági határozat jogintézményét!? Mindezen – bírósági jogállami intézményhez méltatlan, hivatal esetében viszont etikátlan és törvénysértő – gyakorlatot sikerült odáig fejleszteniük, hogy egyik, utóbb született határozatukat már csupán a testület elnöke írta alá valamennyik helyett. E gyakorlat érvényesülése elfogadhatatlan és törvénysértő figyelemmel az alkotmánybírák munkájának állam által – közpénzekből – nyújtotta és bőkezűen mért ellentételezésükre: juttatásuk (illetményük) összegére, az alkotmánybírói funkcióval történt „felkenésükkel” együtt járó kiváltságok sokaságára és mértékére. Mindez, mások által joggal igencsak irigylésre méltó!

 

 

[18] A fentiekben elmondottak alátámasztásaként – mintegy önmaguk jogsértő normaalkotási- és követett eljárásgyakorlatuk bemutatására is alkalmas látleletre – hivatkozunk az Alkotmánybíróság 2023. július 19-én kelt I/1564/2023. sz. AB ügyben hozott döntésére[6] és az indokolásban kifejtett alkotmányossági érvelésekre:

 

[19/a] az Alkotmánybíróság – említett – határozatában az alábbi rendelkezést tartalmazó döntése olvasható:

 

„Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlés a 2023. július 4-i ülésnapján elfogadott, az állami építési beruházások rendjéről szóló törvény 4. § (3) bekezdése, 16. § (1) bekezdésének „vagy a 4. § (3) bekezdése szerinti miniszteri rendelet” szövegrésze, valamint az 59. § (2) bekezdés a) pontja alaptörvény-ellenes.

Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben.”

 

[19/b] a meghivatkozott határozat indokolásából[7] - a jelen írásban tárgyalandó téma szempontjából - az alábbiakat emeljük ki (tekintjük irányadónak):

 

„[2] 2. A köztársasági elnöki indítványában foglaltak szerint a Törvény (a törvényjavaslat száma: T/3677.) az állami építési beruházások rendjére vonatkozó, részletes és átfogó szabályokat állapít meg, e szabályok egy részét egyúttal sarkalatos rendelkezésként rögzíti. A Törvény ugyanakkor több rendelkezésében saját szabályaitól enged eltérést, akár miniszteri rendelettel is. Az indítvány szerint a Törvénynél alacsonyabb szintű jogszabálynak minősülő miniszteri rendeletben való – érdemi keretek nélküli – eltérés lehetősége kiüresítheti a törvényi, illetve részben sarkalatos törvényi szabályozást, sérti a normahierarchiát, illetve a sarkalatos törvények módosítására, a felhatalmazó rendelkezések meghatározottságára és a korlátlan mérlegelés kizártságára vonatkozó alkotmányos követelményeket [Alaptörvény T) cikk (3) és (4) bekezdés]. Mindez pedig végső soron a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság sérelmét okozza [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés].

[3] A Törvény az állami építési beruházások rendjére vonatkozó, részletes és átfogó szabályokat állapít meg, és e szabályok egy részét egyúttal sarkalatos rendelkezésként rögzíti. A Törvény sarkalatossági záradékában foglaltaknak megfelelően az Országgyűlés sarkalatos rendelkezésként fogadta el a Törvény általános rendelkezéseit (alapelvek, célok, hatály, értelmező rendelkezések), valamint az állami építési beruházások közös szabályaira vonatkozó alapvető rendelkezések közül az állami építési beruházások típusaira és szakaszaira, illetve szereplőire irányadó egyes előírásokat, valamint egyes átmeneti szabályokat és felhatalmazó rendelkezéseket, továbbá a nemzeti vagyonról szóló törvény módosítására irányuló rendelkezéseket.

[4] A köztársasági elnök hangsúlyozza, hogy a Törvény az állami építési beruházások rendjét érintően egy átfogó és részben sarkalatos törvényi szabályozási igénnyel lép fel, ugyanakkor a Törvény a hatálya alóli számos kivételt is meghatároz, illetve a Törvényben foglaltaktól több esetben is eltéréseket tesz lehetővé. A Törvény 4. § (1) bekezdése egyértelműen meghatározza a Törvény hatálya alóli kivételeket, emellett azonban a Törvény olyan állami építési beruházások vonatkozásában is eltéréseket tesz lehetővé, amelyek egyébként a hatálya alá tartoznak. Az eltérések egy részére a Törvény 12. § (12) bekezdése szerinti ágazati jogszabályban, más részére a Törvény 3.§ (2) bekezdése, illetve 59. § (1) bekezdés a) pontja szerinti kormányrendeletben, további részére a Törvény 4. § (2) bekezdése szerinti kormányhatározatban, még további részére pedig az állami beruházásokért felelős miniszternek (a továbbiakban: miniszter) a Törvény 4. § (3) bekezdése, illetve 59. § (2) bekezdés a) pontja szerinti rendeletében kerülhet sor.

[5] A Törvény 12. § (12) bekezdése szerinti eltérési lehetőség kifejezetten csak egyes sarkalatosként meghatározott rendelkezésektől való eltérésre vonatkozik, az eltérésnek azonban a Törvény 12. § (12) bekezdése értelmében nem szükségszerűen sarkalatos törvényi formában, hanem „ágazati jogszabályok” formájában kell megjelennie. A köztársasági elnök hangsúlyozza, hogy a fentebb hivatkozott további, eltérést engedő rendelkezéseknek pedig a közös eleme, hogy azok egyrészt potenciálisan mind a Törvény egyes sarkalatosként meghatározott, mind pedig a Törvény egyéb rendelkezéseitől is lehetővé teszik az eltérést, másrészt az eltéréseket nem sarkalatos törvényi, de még csak nem is törvényi formában, hanem kormányrendeletben, miniszteri rendeletben, illetve kormányhatározatban teszik lehetővé. Noha a Törvény a saját szabályaitól való eltérést lehetővé tevő rendelkezéseit is sarkalatos rendelkezésként határozza meg, és emiatt a tárgykört a törvény formailag sarkalatos jelleggel szabályozza, a nem sarkalatos, illetve nem törvényi formában történő eltérést megengedő szabályok valójában a törvényi rendelkezéseket – köztük a sarkalatos és nem sarkalatos rendelkezéseket is – tartalmilag kiüresíthetik, áll az indítványban.

[6] 2.1. A köztársasági elnök megjegyzi ugyanakkor azt is, hogy a fentebb hivatkozott, eltérést engedő szabályok egyes közös elemeik ellenére a jellegüknél fogva nem teljesen egyneműek.

[7] A Törvény 12. § (12) bekezdése szerinti ágazati jogszabályok megalkotására nem a Törvény ad felhatalmazást, hanem csupán egy utaló szabállyal bizonyos meghatározott esetkörben teret enged a bármilyen – akár sarkalatos törvényi, akár egyszerű törvényi, akár egyéb – formában megjelenő, közelebbről nem meghatározott „ágazati" jogszabályok a Törvény egyes sarkalatos rendelkezéseitől eltérő rendelkezései alkalmazásának.

[8] A Törvény 3. § (2) bekezdése szerinti kormányrendelet egyes konkrét tárgykör szerint meghatározott, speciális rendeltetésű állami építési beruházásokra vonatkozóan állapíthat meg eltéréseket, a Törvény alapelveivel és céljaival összhangban. E kormányrendelet megalkotására a Törvény 59. § (1) bekezdés a) pontja ad jogalkotási felhatalmazást.

[9] A Törvény 4. § (2) bekezdése szerinti egyedi kormányhatározattal a Kormány bármilyen állami építési beruházást mentesíthet a Törvény alkalmazása alól az építési beruházás gyors lefolytatása érdekében, ha ahhoz kiemelt nemzeti vagy befektetésösztönzési érdek fűződik, vagy ha az építési beruházás – a legkisebb költség elvére figyelemmel – ezáltal alacsonyabb mértékű központi költségvetési forrás felhasználásával megvalósítható. A Törvény 4. § (2) bekezdése formailag nem az eltérés lehetőségére utal, a kormányhatározatban kifejezett eltérő tartalmi szabályok megállapítására nem kerülhet sor, a Törvény alkalmazása alóli mentesítés érdemben azonban a kormányhatározatban meghatározott egyedi állami építési beruházások vonatkozásában a Törvénytől való teljes eltérést jelent.

[10] A Törvény 4. § (3) bekezdése szerinti, illetve a Törvény 59. § (2) bekezdés a) pontja szerinti jogalkotási felhatalmazás alapján kiadott rendeletében ugyanakkor a miniszter a kormányhatározati mentesítésre meghatározott szempontok fennállása esetén az adott – közelebbről meg nem határozott – állami építési beruházás esetében a Törvény egyes, a miniszter által diszkrecionálisan megjelölhető rendelkezéseitől eltérhet azzal, hogy az eltérés nem lehet olyan terjedelmű, amely csorbítja a Kormánynak a Törvény alkalmazása alóli kormányhatározati mentesítésre vonatkozó jogosultságát, valamint nem járhat a Törvény alapelveit és céljait meghatározó rendelkezések (1. és 2. §) sérelmével. A köztársasági elnök hangsúlyozza, hogy a Törvény ezáltal a miniszter számára kifejezett eltérési lehetőséget teremt egyes – közelebbről meg nem határozott – törvényi rendelkezésektől, köztük potenciálisan a sarkalatosként elfogadott törvény törvényi rendelkezésektől is, az olyan állami építési beruházások esetében, amelyeket a Kormány nem mentesített generálisan a Törvény alkalmazása alól.

[11] Hozzáteszi a köztársasági elnök, hogy egyrészt a Kormány általi mentesítés lehetővé tételével, másrészt a törvényi szabályoktól való miniszteri rendeleti eltérés megengedésével a Törvény a Kormány és a miniszter között is egy olyan sajátos viszonyrendszert teremt, amelyben a miniszter ugyanazon szempontokra hivatkozással dönthet egy adott beruházás tekintetében a Törvény egyes rendelkezéseitől való eltérésről, amely szempontok alapján valójában a Kormány is dönthetne az adott állami építési beruházásnak a Törvény alkalmazása alóli teljes mentesítéséről.

[12] 2.2. A köztársasági elnök álláspontja szerint a Törvény 4. § (3) bekezdése szerinti miniszteri rendelet megalkotásának indokául szolgáló, a Törvény 4. § (2) bekezdésében hivatkozott érdekek, valamint a Törvény tágan meghatározott alapelveivel és céljaival kapcsolatos, általánosan megfogalmazott korlátok nem képeznek érdemi szempontrendszert és kereteket. Ezzel összefüggésben a Törvény 4. § (3) bekezdése szerinti miniszteri rendeletre vonatkozó formális jogalkotási felhatalmazás nem olyan, kellően körülhatárolt tárgykörre vonatkozik, amely kizárólag a (sarkalatos) törvényi szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogintézmények körén kívüli, illetve a törvényi szabályokhoz képest kiegészítő jellegű részletszabályokra korlátozódik, hanem a felhatalmazás nyomán lényegében a Törvény bármely rendelkezésétől való miniszteri rendeleti eltérés lehetővé válik, bármely állami építési beruházás tekintetében. A törvényi felhatalmazások valamely törvényben szabályozott tárgykör részletszabályainak, végrehajtási szabályainak megalkotására vonatkozhatnak, nem a törvény szabályaitól való parttalan eltérésre, áll az indítványban.

[13] A Törvény egészétől, illetve egyes rendelkezéseitől való eltérés lehetősége a köztársasági elnök álláspontja szerint különösen a 4. § (3) bekezdése szerinti miniszteri rendelet esetében veti fel az érdemi keretek nélküli, parttalan eltérés veszélyét. A Törvénynél alacsonyabb szintű jogszabálynak minősülő miniszteri rendeletben való eltérés lehetősége kiüresítheti a törvényi, illetve részben sarkalatos törvényi szabályozást, sérti a normahierarchiát, illetve a sarkalatos törvények módosítására, a felhatalmazó rendelkezések meghatározottságára és a korlátlan mérlegelés kizártságára vonatkozó alkotmányos követelményeket, mindez pedig végső soron a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság sérelmét okozza.

[14] 2.3. Hivatkozva az Alkotmánybíróság több határozatára is, a köztársasági elnök kiemeli azt is, hogy a jogállam legfontosabb eleme a jogbiztonság, amelynek ki kell terjednie a jog egészére és egyes részterületeire is. A jogbiztonság egyrészt megkívánja a normavilágosságot, másrészt követelményt támaszt az egyes jogintézmények irányában is, amely szerint működésüknek előre kiszámíthatónak és előreláthatónak kell lennie. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 4. §-a úgy fogalmaz, hogy ha egy tárgykört törvény szabályoz, törvényben kell rendezni az alapvető jogintézményeket és a szabályozási cél megvalósulásával összefüggő lényeges garanciákat. A Jat. 5. §-a értelmében továbbá – az Alkotmánybíróság által is „alkotmányos jelentőségű elvárásnak" tekintett módon – a jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit, valamint nem lehet felhatalmazást adni – egyebek mellett – a szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogintézmények, továbbá jogok és kötelezettségek alapvető szabályainak megállapítására.

[15] A köztársasági elnök az Alkotmánybíróság határozatainak felhívásával hangsúlyozza, hogy az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése szerint a „magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik". A törvényhozó hatalom és a végrehajtó hatalom szervei által gyakorolt jogalkotói hatáskör terjedelmét, egymáshoz való viszonyát a hatalmi ágak megosztásának az Alaptörvényben szabályozott rendje határozza meg. E szabályozott rend részét képezik az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései is. Az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdése szerint jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel, a T) cikk (4) bekezdése értelmében pedig a sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata értelmében a jogbiztonság elvének egyik garanciája a jogforrási hierarchia érvényesülése. A jogforrási hierarchia azt jelenti, hogy az alacsonyabb szintű jogszabály tartalma nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabály rendelkezéseivel. A jogszabályoknak a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét az Alaptörvény rögzíti, a magasabb szintű jogszabállyal ellentétes szabályozás ezért egyúttal az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdésének a sérelmét is jelenti, amely szerint jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.

[16] Az Alaptörvény 18. cikk (3) bekezdése értelmében a miniszter törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján, feladatkörében eljárva, önállóan vagy más miniszter egyetértésével rendeletet alkot, amely törvénnyel, kormányrendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes.

[17] 3. A fentiekben kifejtett indokok alapján a köztársasági elnök kéri, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg: a Törvény 4. § (3) bekezdése, 59. § (2) bekezdés a) pontja, továbbá kapcsolódó rendelkezésként a 16. § (1) bekezdésében a „vagy a 4. § (3) bekezdése szerinti miniszteri rendelet” szövegrésze sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, C) cikk (1) bekezdését, T) cikk (3) és (4) bekezdését, valamint 18. cikk (3) bekezdését.

[18] 4. Az építési és közlekedési miniszter az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 57. § (1b) bekezdése alapján az indítvány által támadott jogszabályi rendelkezésekkel összefüggő jogi álláspontját megküldte az Alkotmánybíróságnak. Az építési és közlekedési miniszter által megküldött álláspont egyrészt a köztársasági elnöki indítvány egyes elemeit cáfolja, másrészt az álláspont felveti a Törvény 4. § (2) bekezdése alkotmánybírósági vizsgálatának lehetőségét. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy ezen rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását a köztársasági elnök nem indítványozta. Az Alkotmánybíróság által lefolytatott vizsgálat az Abtv. 52. § (2) bekezdésére tekintettel, az indítványhoz kötöttség okán csak az indítványban megjelölt alkotmányossági kérelemre korlátozódik.

[…]

 

[25] 1. A miniszteri rendeleti jogalkotásra és a felhatalmazó rendelkezésekre vonatkozó alkotmányos elvárások

 

[26] 1.1. Az indítványozó szerint a támadott szabályozásban foglalt kifogásolt rendelkezések [4. § (3) bekezdés, 16. § (1) bekezdés miniszteri rendeletre utaló szövegrésze, 59. § (2) bekezdés a) pont] sarkalatos törvényi jogforrási szinten szabályozott garanciális főszabályok alóli eltérés megalkotására adnak törvénynél alacsonyabb, miniszteri rendeleti jogforrási szinten felhatalmazást. A Törvény 4. § (3) bekezdése szerinti miniszteri rendeletre vonatkozó formális jogalkotási felhatalmazás nem olyan, kellően körül határolt tárgykörre vonatkozik, amely kizárólag a (sarkalatos) törvényi szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogintézmények körén kívüli, illetve a törvényi szabályokhoz képest kiegészítő jellegű részletszabályokra korlátozódik, hanem a felhatalmazás nyomán a Törvény lényegében bármely rendelkezésétől való miniszteri rendeleti eltérés lehetőségét teremtik meg.

[27] 1.2. Az Alkotmánybíróság elsőként áttekintette a miniszteri rendeletalkotásra és az arra adott felhatalmazásra vonatkozó alkotmányos szabályokat. Az Alaptörvény 18. cikk (3) bekezdése alapján a Kormány tagja a törvényben kapott felhatalmazás alapján, feladatkörében eljárva rendeletet alkot, amely törvénnyel, kormányrendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. Ebből a szabályból két feltétel és egy korlát következik.

[28] Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy alkotmányos feltétel, hogy a Kormány tagja csak felhatalmazás alapján (iure delegato) alkothat jogot. A rendelet csak a feladatkörén belül, tehát saját ágazata körében adhatja ki. Mivel a miniszter csak törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján járhat el, nem rendelkezhet az Országgyűlés vagy a Kormány hatáskörébe tartozó ügyekben akkor sem, ha a szervek jogalkotó hatáskörükkel nem éltek, nem léphet a magasabb szintű jogalkotók helyébe. A rendelet elsődleges funkciója – mivel a kibocsátó a Kormány minisztere, vagyis a végrehajtó hatalom tagja – a törvények, illetve a Kormány rendeleteinek felhatalmazáson alapuló végrehajtása.

[29] Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a szabályozásból eredő korlát, hogy a megalkotott rendelet nem lehet a törvénnyel ellentétes. A rendeletalkotásnak további korlátját képezi a Jat. 4. §-a, mely szerint, ha egy tárgykört törvény szabályoz, törvényben kell rendezni az alapvető jogintézményeket és a szabályozási cél megvalósulásával összefüggő lényeges garanciákat. A rendeletalkotás tehát nem veheti át az alapvető jogintézmények szabályozását, illetve azon lényeges garanciák szabályozását, amelyeket az Alaptörvény a törvényhozó feladatkörébe utal. A miniszteri rendelet nem rendelkezhet olyan tárgykörökben, amelyekben a szabályozás jogát az Országgyűlés vagy a Kormány magának tartotta fenn. Az Országgyűlés hatáskörébe telepített, kizárólagosan törvényalkotási jogkörben meghozható szabályok a fentieken túl a szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogintézmények, továbbá jogok és kötelezettségek alapvető szabályainak megállapítása, a Jat. 5. § (2) bekezdése alapján ugyanis erre a szabályozási körre törvénynél alacsonyabb jogforrás kibocsátására nem lehet felhatalmazást adni. Ellenkező esetben a törvényi szabályozás követelménye kiüresedne, és ezáltal sérülne az Alaptörvénynek a hatalom megosztásáról szóló C) cikke, amely szerint a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik. A hatalommegosztásból ugyanis az is következik, hogy törvényhozó hatalom és a végrehajtó hatalom a jogalkotási feladatok terén is elkülönül.

[30] Kiemelendő, hogy a Jat. 5. § (3) bekezdése további szabályként írja elő, hogy kötelezettség alóli mentesülés, illetve kötelezettséggel kapcsolatos kedvezmény szabályainak megalkotására felhatalmazás adható, ám annak korlátjául a Jat. 4. §-t jelöli meg: azaz, ha egy tárgykört törvény szabályoz, törvényben kell rendezni az alapvető jogintézményeket és a szabályozási cél megvalósulásával összefüggő lényeges garanciákat. A szabályozás logikájából következik, hogy az Országgyűlés kizárólagos törvényalkotási hatáskörébe tartozó szabályok, az alapvető jogintézmények és lényeges garanciákra vonatkozó szabályok nem delegálhatók és az alól törvénynél alacsonyabb jogforrási szinten kivétel alkotmányosan nem tehető.

[31] 1.3. Magára a felhatalmazó rendelkezésre is vonatkoznak a fentieken túl azonban olyan alkotmányos és törvényi korlátok, valamint pozitív kötelezettségek, amelyeknek a felhatalmazó normának meg kell felelnie. A Jat. 5. § (1) bekezdése alapján a jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A Jat 5. § (2) bekezdés a) pontja úgy rendelkezik, hogy nem lehet felhatalmazást adni a jogszabály egészének végrehajtására, az 5. § (2) bekezdés c) pont szerint pedig olyan tárgykör szabályozására, amelyet a felhatalmazást adó jogszabály nem szabályoz.

[32] A Jat. alkotmányos jelentőségű elvárást fogalmaz meg akkor, amikor kimondja, hogy a magasabb szintű jogszabály által más jogalkotó számára adott felhatalmazásnak tartalmaznia kell a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A delegált jogalkotás alkotmányossági követelményeinek meg nem felelő szabályozás ellentétes jogállamiság, az ebből levezetett jogbiztonság követelményével. {vö. 45/2012. (XII. 29.) AB határozat, Indokolás [100], 15/2008. (II. 28.) AB határozat, ABH 2008, 1324, 1331.} Az Alkotmánybíróság a delegált jogalkotásra vonatkozóan a jogállamiság alkotmányos elvéből fakadó követelményként dolgozta ki, „hogy, ha törvény valamely alkotmányos, illetőleg törvényben szabályozott jog korlátozására ad jogalkotási felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak korlátait is.” {109/2009. (XI. 18.) AB határozat, ABH 2009, 941, 960., idézi: 3026/2013. (II. 12.) AB határozat, Indokolás [15]}.

[33] A felhatalmazó jogszabály kötelező tartalmi eleme, hogy meghatározza a felhatalmazás jogosultját, a tárgyát, kereteit, terjedelmét és korlátait. E feltételeknek konkrétnak és kifejezettnek kell lenniük. A felhatalmazás nem adhat teljes döntési szabadságot, az érdemi szempontrendszereket és kereteket nélkülöző „biankó” felhatalmazás nem állja ki az alkotmányosság próbáját [lásd pl. 62/2009. (VI. 16.) AB határozat, ABH 2009., 553, 576., 2/2003. (II. 7.) AB határozat, ABH 2003, 33, 40]. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a 13/2013. (VI. 17.) AB határozat (Indokolás [27]–[35]) alapján a biankó felhatalmazással kapcsolatban az Alaptörvény hatályba lépése előtti gyakorlatában kidolgozott érvek, jogelvek és alkotmányossági összefüggések felhasználásának nincs akadálya, ezért az erre vonatkozó korábbi gyakorlatát fenntartja és megerősíti.

[34] Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá, hogy a jogalkotási felhatalmazásnak vannak az Alaptörvényből levezethető olyan alkotmányos korlátai, amelyeknek minden körülmények között érvényesülniük kell.

[35] 1.4. A jelen ügyben vizsgált Törvény támadott rendelkezései megengedik a törvényi szabályoktól, azaz az építési beruházási rendtől való eltérést, ha azt a Törvény felhatalmazása alapján kiadott miniszteri rendelet lehetővé teszi. A Törvény 4. § (3) bekezdése alapján az állami beruházásokért felelős miniszter a Törvény felhatalmazása alapján kiadott rendeletében eltérhet a Törvény egyes szabályaitól. A 16. § (1) bekezdés az állami építési beruházás építtetőjeként a minisztériumot jelöli ki, de ez alól a szabály alól a 4. § (3) bekezdés alapján miniszteri rendelettel eltérést enged. A Törvény 59. § (2) bekezdésének a) pontja pedig felhatalmazó rendelkezésként telepíti a miniszterre a rendeleti jogalkotást, melyben szabályozhatja „az állami építési beruházások esetében e törvény egyes rendelkezéseitől való eltérés egyes eseteit és az eltéréssel érintett rendelkezéseket”.

[36] A Törvény indítvánnyal támadott szövegrészei mint jogalkotásra felhatalmazó szabályok, megjelölik a felhatalmazás jogosultját (az állami beruházásokért felelős miniszter). A felhatalmazás a Törvény 4. § (3) bekezdése a 4. § (2) bekezdésre utaló szabállyal a kiemelt nemzeti vagy befektetésösztönzési érdek, illetve az építési beruházás – a legkisebb költség elvére figyelemmel – alacsonyabb mértékű központi költségvetési forrás felhasználásával megvalósíthatóságát jelöli meg feltételként, korlátként pedig a Törvény alapelveit és a törvény célját rögzítő 1. § és 2. §-okat, valamint a Kormány 4. § (2) bekezdés szerinti jogosultságát. A felhatalmazás tárgyát, kereteit, terjedelmét, szempontrendszerét és a jogalkotás további korlátait azonban nem konkretizálja törvényi szinten. A támadott, felhatalmazó norma tehát a meghatározottság szempontjából többszörösen hiányosságban szenved. A miniszteri rendelettel történő eltérés lehetőségére az alábbi, részleteiben nem meghatározott, általános jellegű megszövegezéssel utal: „e törvény egyes rendelkezéseitől eltérhet”. Nem jelöli meg azonban, hogy a miniszter konkrétan mely szabályoktól térhet el, azaz generális felhatalmazást ad a törvényi szabályoktól eltérésre, anélkül, hogy körül határolná a szabályozás pontos tárgykörét. A rendelet a Törvény bármely rendelkezésétől eltérhet tehát, bármely építési beruházás tekintetében. Az eltérés tárgyára, terjedelmére, szempontrendszerére és korlátaira történő konkrét utalás nélkül a felhatalmazás arra sincs tekintettel, hogy az adott rendelkezések egyszerű többségű vagy sarkalatos rendelkezésnek minősülnek-e, azok az Országgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartoznak-e, a szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogintézmények, továbbá jogok és kötelezettségek alapvető szabályainak megállapításáról szólnak-e, a szabályozási cél megvalósulásával összefüggő lényeges garanciákat szabályoznak-e. Ezektől való eltérésre rendeleti szinten – az Alkotmánybíróság fent ismertetett gyakorlata értelmében – nem adható alkotmányosan felhatalmazás.

[37] Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a Törvény 16. § (1) bekezdésében, az építtető személyének miniszteri rendeleti meghatározásához sem tartalmaz törvényi szempontokat, túl tág teret adva a mérlegelésre. A korlátok tekintetében továbbá hiányoznak azok a garanciák, amelyek a Törvény preambulumát, célját, illetve az alapelveket érvényre juttató, valamint a sarkalatossági tárgykörben hozott törvényi részletszabályok kedvezményezettjeinek jogait biztosítanák. Az ilyen, az Országgyűlés számára kizárólagosan fenntartott törvényi szintű szabályozási tárgyköröket potenciálisan felülírni engedő, kvázi biankó jellegű felhatalmazás ellentétes az Alaptörvénnyel, sérti annak T) cikk (3) bekezdését és C) cikk (1) bekezdését.

 

[38] 2. A sarkalatosságból fakadó jogalkotási követelmények

        sérelme

 

[39] 2.1. Az indítványozó szerint a támadott rendelkezések a törvénynél alacsonyabb szintű jogszabálynak minősülő miniszteri rendeletben való eltérés kiüresíti a sarkalatos törvényi szabályozást is, ezért sértik az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdését.

[40] Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a sarkalatos törvény fogalmát az Alaptörvény vezette be, a sarkalatosság kérdéskörével az Alkotmánybíróság azóta több ízben is foglalkozott. Többek között az állami földvagyon kezelésével összefüggő törvény alkotmányossági vizsgálatáról szóló döntésében [16/2015. (VI. 5.) AB határozat, a továbbiakban: Abh1.] foglalta össze a vonatkozó gyakorlatát. Az Abh1. szerint „[a] sarkalatos törvények körét az Alaptörvény két módon határozza meg: egyrészt a) bizonyos tárgykörök esetében – mintegy általános jelleggel – kimondja, hogy e tárgyköröket, esetleg ezek részletes szabályait sarkalatos törvény határozza meg […]; másrészt b) egyes esetekben az Alaptörvény ezeken belül külön is megnevez néhány kifejezett sarkalatos szabályozási tárgyat […].” (Abh1., Indokolás [39]).

[41] Korábban az előző Alkotmány is előírta bizonyos törvények kétharmados (minősített) többséggel történő elfogadásának a követelményét. Az Abh1-ben az Alkotmánybíróság kimondta, hogy „a 13/2013. (VI. 17.) AB határozat (Indokolás [27]–[35]) alapján a vonatkozó korábbi határozataiban a sarkalatos törvényhozási tárgykör mikénti értelmezésére vonatkozóan kidolgozott érvek, jogelvek és alkotmányossági összefüggések felhasználásának nincs akadálya” (Abh1., Indokolás [42]). Az Alkotmánybíróság az Abh1-ben emlékeztetett az 1/1999. (II. 24.) AB határozat megállapításaira. „A minősített többség követelménye nemcsak az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként kiadott törvény megalkotására vonatkozik, hanem e törvény módosítására (rendelkezéseinek megváltoztatására, kiegészítésére) és hatályon kívül helyezésére is. Az Alkotmány rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani, vagy hatályon kívül helyezni. [...] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kétharmados törvények közvetlen (tételes) módosítása a kétharmados törvény szabályozási köréhez közel álló, azzal esetleg részben egybevágó, másik, egyszerű többséggel meghozható önálló törvény módosításával, vagy új törvény alkotásával alkotmányosan nem kerülhető meg. Mindez ugyanis oda vezethetne, hogy a kétharmados törvények formális érintetlenül hagyása ellenére az alapjogi, illetve az alapintézményi törvény a módosított, illetve újonnan alkotott – formálisan egyszerű többséghez kötött – törvényekhez képest elveszítené alkotmányosan meghatározó jelentőségét” (ABH 1999, 25, 40–41.).

[42] Az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdése alapján a sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A sarkalatosság, mint jogintézmény társadalmi funkciója, hogy a lehető legszélesebb demokratikus legitimáció álljon a megalkotott jogszabály mögött, ezt tükrözi, hogy a jogalkotás során az egyes törvényi szabályok elfogadásához és módosításához nem elegendő a jelen lévő országgyűlési képviselők felének, hanem annál magasabb matematikai arányú többség egyetértése szükséges. Magát a sarkalatosság célját, társadalmi és jogtechnikai rendeltetését kerüli meg és üresíti ki az olyan szabályozás, amely a sarkalatos törvényi szabályoktól való eltérést, nemhogy a parlamenti „egyszerű” többség számára, hanem a törvényi szint alatti, egy személyben kibocsátható jogforrási szintre delegálja. Az Alkotmánybíróság ezért osztja a köztársasági elnök érvelését, mely szerint a támadott rendelkezések azzal a veszéllyel járnak, hogy kiüresítik a sarkalatos törvényi szabályozást [Alaptörvény T) (4) bekezdés].

[43] 2.2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt is megvizsgálta, hogy a támadott jogszabályi rendelkezések, amelyek a sarkalatos törvényi szabályoktól való eltérést engedik, sarkalatosnak minősülnek-e és kielégítik-e a sarkalatos törvényektől való eltérésre vonatkozó kritériumokat.

[44] A Törvény 66. §-a tartalmazza a sarkalatossági záradékot, amely szerint a Törvény 1−13. §-a, 16. §-a, 59. § (2) bekezdés a), b) és d)−f) pontja, 61. §−65. §-a, valamint 79. §-a sarkalatosnak minősülnek. A Törvény egyes rendelkezései tehát sarkalatosak, további rendelkezései egyszerű többséggel módosíthatóak. A Törvény sarkalatossági záradéka magára a támadott, eltérést engedő felhatalmazó rendelkezésekre, tehát 4. § (3) bekezdésre, 16. § (1) bekezdésére és 59. § (2) bekezdés a) pontjára is vonatkozik, tehát magukra az eltérést engedő szabályokra is.

[45] Az állami építési beruházások rendjéről szóló törvényjavaslat általános indokolása értelmében a jogalkotó új alapokra helyezi és egységesíti az állami építési beruházások rendszerét, ezzel összefüggésben újraszabályozza az állami építési beruházások teljes „életciklusát”. A Törvény 3. és 4. §-ához fűzött részletes indokolása értelmében a javaslat a Törvény személyi és tárgyi hatályát, valamint kivételszabályokat állapít meg.

[46] Az indítványban támadott rendelkezések megteremtik annak lehetőséget, hogy sarkalatos törvény alól alacsonyabb jogforrási szinten eltérést engedjenek, illetve kivétel szabályt alkossanak. Azok potenciálisan a Törvény egyes sarkalatos tárgykörbe tartozó (pl. nemzeti vagyont érintő), valamint a preambulum értelmében az Alaptörvény végrehajtásáról szóló, N) illetve P) cikket is érintő, sarkalatosként meghatározott rendelkezéseitől is lehetővé teszik az eltérést, az eltéréseket nem sarkalatos törvényi, de még csak nem is törvényi jogforrási szinten teszik lehetővé. A kivétel szabály, az eltérés lehetősége azonban szükségszerűen lerontja a törvényi szinten biztosított garanciális elemeket.

[47] Eme, eltérést engedő szabályok sarkalatossá minősítése olyan jogtechnikai megoldást jelent, ami nem felel meg a sarkalatossági tárgykörre, illetve a sarkalatos törvények tartalmától való eltérésre vonatkozó tartalmi követelményeknek. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát a minősített többséget igénylő törvények tartalmának módosítására vonatkozó szigorúbb követelmény a sarkalatos törvény szabályozási körébe tartozó, törvénynél alacsonyabb szintű jogforrásnak eltérést engedő szabályozásra adott felhatalmazással alkotmányosan nem kerülhető meg, még akkor sem, ha a felhatalmazó rendelkezéseket maga a törvény formálisan sarkalatosnak minősíti.

[48] 2.3. Az Alaptörvényből implicit módon levezethető az a követelmény, hogy a sarkalatos törvény célját nem ronthatják le egyszerű törvények. A derogáció tilalma nem csupán az egyszerű törvényekre, hanem az Alaptörvény és a Jat. jogforrási hierarchiára vonatkozó szabályaiból következően az alacsonyabb szintű jogforrásokra, a kormányrendeletre illetve a Kormány tagjának rendeletére is vonatkozik.

[49] Az Alkotmánybíróság a 24/2016. (XII. 12.) AB határozatában kimondta: „A sarkalatosság elvi értelmezésénél nem lehet figyelmen kívül hagyni a jelenlegi jogforrási rendszer nagy fokú bonyolultságát, a nem több-, hanem egyenesen sokszintű szabályozást, a nagyszámú utaló és általános közvetítő szabályt, a dogmatikai jogréteg beszivárgását a kodifikációba, amelyek következtében a sarkalatosság nem minden esetben és nem minden szabályozandó részletkérdés tekintetében tekinthető kizárólagosnak. Függetlenül attól, hogy a sarkalatosságot hogyan értelmezzük – törvényre, szabályozási tárgyra vagy konkrét rendelkezésre vonatkoztatjuk-e –, nem tartható az a következtetés, miszerint egy sarkalatos szabály tartalmához más jogforrás (egyszerű törvény, esetleg rendelet) soha semmit ne tehetne hozzá. Az nem lehet vitás, hogy a sarkalatos szabályt nem sarkalatos szabály nem helyezheti hatályon kívül, illetve tartalmát, alkalmazhatóságát nem szűkítheti – ezt hordozza a non derogatur-elv. Más a helyzet azonban a kibővítéssel, a sarkalatos szabály alkalmazhatóságát biztosító kiegészítő szabályok megalkotásával. Még az Alaptörvény és törvény viszonyában is megállapítható, hogy önmagában abból, hogy egy kérdést az Alaptörvény szabályoz, nem következik – külön felhatalmazás hiányában sem –, hogy jogszabály ne pontosíthatná ugyanazt a kérdést.

[50] A sarkalatosság tehát a vizsgált [törvény] sajátosságaitól eltekintve sem zárja ki feltétlenül, hogy a sarkalatos törvénnyel biztosított feladat- és hatáskör egyszerű törvénnyel vagy alacsonyabb szintű jogszabállyal ne lenne bővíthető. Különösen akkor nem, ha a bővítés más, az Alaptörvényben vagy sarkalatos törvényben meghatározott feladat vagy érték biztosításához feltétlenül szükséges. Az ezzel ellentétes következtetés nem pusztán formalista lenne, de figyelmen kívül hagyná a jog célját. Azt, hogy a jog magatartási szabályokból áll, amelyeknek érvényesíthetőknek kell lenniük annak érdekében, hogy az általuk védett tartalom megvalósulhasson.” {24/2016. (XII. 12.) AB határozat, Indokolás [39]–[40]}

[51] Mindebből következik, hogy a sarkalatos törvényi rendelkezések miniszteri rendelettel kiegészíthetők, bővíthetők, pontosíthatók, technikai részletszabályokat kidolgozhatnak, de a sarkalatos törvény garanciális rendelkezéseinek alkalmazhatóságát nem szűkíthetik, mivel az a non derogatur-elv sérelmét eredményezi.

[52] Az Alkotmánybíróság e körben az építési és közlekedési miniszter jogi álláspontjában hivatkozott hasonló szabályozási formák kapcsán az alábbiakra mutat rá. A végrehajtási rendeletek esetén különbséget kell tenni a között, hogy egy törvénynek a Jat. alapján adott felhatalmazása a törvény végrehajtására vonatkozik, tehát az alapintézményeket és garanciális elemeket nem érintő technikai részletszabályok kidolgozására, vagy pedig a törvényi szabályoktól eltérésre. Az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet, hogy sarkalatos törvényhozási tárgykörben a törvény alapvető jogintézményeitől, és a szabályozási cél megvalósulásával összefüggő lényeges garanciáitól való eltérésre miniszteri rendeletben alkotmányosan nincs lehetőség.

[53] 2.4. Az Alkotmánybíróság a fentiekben kifejtettek szerint hangsúlyozza, hogy a sarkalatosság jogintézményével ellentétes, tartalmában a sarkalatos törvény alacsonyabb jogforrással történő módosításának teret adó, annak tartalmát potenciálisan erodáló jogszabály alaptörvény-ellenes. A támadott rendelkezések ezért az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdésébe ütköznek.

 

[54] 3. A normahierarchia, a jogállamiság és a jogbiztonság

        sérelme

 

[55] Az indítványozó szerint a szabályozás sérti a normahierarchiát, végső soron a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonságot.

[56] 3.1. Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy állandó gyakorlata szerint „a jogállamiság [B) cikk (1) bekezdés] alkotmányos alapját jelentő jogbiztonság elvének egyik garanciája a jogforrási hierarchia érvényesülése. A jogforrási hierarchia azt jelenti, hogy az alacsonyabb szintű jogszabály tartalma nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabály rendelkezéseivel {3132/2013. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [42]; 3152/2016. (VII. 22.) AB határozat, Indokolás [14]}. A jogszabályoknak a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét az Alaptörvény rögzíti [15. cikk (4) bekezdés, 18. cikk (3) bekezdés, 32. cikk (3) bekezdés, 41. cikk (5) bekezdés], a magasabb szintű jogszabállyal ellentétes szabályozás ezért egyúttal az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdésének a sérelmét is jelenti, amely szerint jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.” {3019/2017. (II. 17.) AB határozat, Indokolás [26]}.

[57] Az Alkotmánybíróság rámutat arra is, hogy az Alaptörvény 18. cikk (3) bekezdése a normahierarchia részeként írja elő azt, hogy a Kormány tagja által alkotott rendelet törvénnyel, kormányrendelettel nem lehet ellentétes. Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy „[a]z Alaptörvény juttatja kifejezésre a hierarchikus rendet, a jogszabályok egymáshoz és az Alaptörvényhez való viszonyát” {21/2017. (IX. 11.) AB határozat, Indokolás [22]}. Az Alaptörvény e rendelkezése azt is biztosítja, hogy az Országgyűlés által megalkotott törvény tartalmát a miniszter rendeleti formát öltő döntése ne ronthassa le. {vö. 31/2019. (XI. 4.) AB határozat, Indokolás [27]}.

[58] 3.2. A jogalkotási felhatalmazás és a delegált jogalkotási hatáskör alapján kiadott jogszabályok alkotmányossági vizsgálata során az Alkotmánybíróság számos határozatában rögzítette, és továbbra is fenntartja, hogy a jogállam alkotmányi elve alapján értelmezi az Országgyűlés és a Kormány tevékenységének, a közhatalom gyakorlásának korlátait és kereteit, a hatalommegosztást. A közhatalom gyakorlásába tartozik a jogalkotás is. [30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 233.; 66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 397, 403.]

[59] A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. {vö. 3486/2022. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [40]). A jogállamiság követelménye magában foglalja azt is, ha törvény valamely alkotmányos, illetőleg törvényben szabályozott jog korlátozására ad jogalkotási felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak korlátait is. {3026/2013. (II. 12.) AB határozat, Indokolás [15]}.

[60] 3.3. A jogalkotó a Törvényben általános jellegű felhatalmazást adott a Törvény szabályaitól való eltérésre. Önmagában a 4. § (3) bekezdésében szereplő, „e törvény egyes rendelkezéseitől” való eltérésre történő, valamint a Kormány mentesítési jogosultságára utalás, mint korlát alapján nem határozható meg, hogy a miniszter milyen törvényi feltételek mentén, milyen rezsimben jogosult a tárgykör szabályozására. Nem beazonosítható, hogy pontosan mely szabályok alól, milyen feltételek mentén engedne eltérést. Így a miniszteri hatáskör teljes terjedelme és korlátai nem kellően tisztázottak, a polgárok számára nem megismerhetők és nem kiszámíthatók. Az ilyen felhatalmazó rendelkezés az Alaptörvénnyel ellentétes jogalkotási lehetőséget teremt. A delegált jogalkotás alkotmányossági követelményeinek meg nem felelő azon jogalkotói megoldás, amely az Alaptörvény 18. cikk (3) bekezdés szerinti felhatalmazást generálisan, a felhatalmazás konkrét törvényi kereteinek kidolgozottsága nélkül, az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdés illetve (4) bekezdés sérelmével vagy megkerülésével adja meg, a normahierarchia sérelmét eredményezi, így szükségszerűen ellentétes az Alaptörvény B) cikkében deklarált jogállamiság és az abból levezetett jogbiztonság követelményével.

[61] Az Alkotmánybíróság az építési és közlekedési miniszter álláspontjában a normahierarchia körében előadottakkal kapcsolatban a következőkre mutat rá. A miniszter szerint a normahierarchia sérelme a nem létező alacsonyabb norma hiánya miatt jelenleg nem kérető számon. Arra hivatkozik, hogy a jogalkotó egyelőre csupán a törvényi felhatalmazást alkotta meg, annak alapján sem a Kormány, sem a miniszter nem jártak még el, és csak a később megalkotandó miniszteri rendelet ismeretében lesz lehetőség azt megvizsgálni, hogy az illeszkedik-e a jogforrási hierarchiába. Ezzel szemben az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet, hogy a támadott Törvényben adott generális felhatalmazás alapján, amennyiben kétharmados rendelkezésektől eltérést enged, lehetőséget nyit arra, hogy a jogforrási hierarchiába ütköző jogszabályokat alkossanak. Ezen, kétharmados többségű szabályokat, garanciális rendelkezéseket esetleg lerontó, illetve azokkal ellentétes származékos jogalkotói aktusok jogrendszerben léte nem függhet az Alkotmánybíróság előtti megtámadástól: ezért e szabályok eredője, maga a generális eltérésre adott felhatalmazás sem engedhető meg. A jogrendszer koherenciáját sértő norma megalkotását megengedő felhatalmazás ugyanis az Alaptörvénnyel ellentétes jogalkotási lehetőséget teremt, így már ab ovo, önmagában alaptörvény-ellenes.

[62] 4. Az Alkotmánybíróság e határozatának elvi tartalmaként az alábbiakat emeli ki. Sarkalatos törvény az Alaptörvény 18. cikk (3) bekezdésén alapján a Kormány tagját felhatalmazhatja jogalkotásra, azonban erre csak a felhatalmazásra vonatkozó alaptörvényi és törvényi keretek között kerülhet sor. A delegált jogalkotás a sarkalatos törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtására, bővítésére, kiegészítésére, pontosítására irányulhat, ám a sarkalatos szabályokat nem ronthatja le. A sarkalatos, illetve törvényi tárgykörbe tartozó garanciális fő szabályoktól való eltérést, illetve kivételt nem engedhet. Az ilyen felhatalmazás ugyanis a törvénnyel ellentétes rendeletalkotásra jelentene jogalkotási lehetőséget. Ez a sarkalatos törvény, mint jogintézmény céljával, az Alaptörvény jogforrási hierarchiájával, a jogrendszer koherenciájával is ellentétes eredményre vezetne. A jogrendszer koherenciáját sértő norma megalkotását megengedő felhatalmazás az Alaptörvénnyel ellentétes jogalkotási lehetőséget teremt, így már önmagában alaptörvény-ellenes.

[63] 5. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Törvény 4. § (3) bekezdése, 16. § (1) bekezdésének „vagy a 4. § (3) bekezdése szerinti miniszteri rendelet” szövegrésze és 59. § (2) bekezdés a) pontja alaptörvény-ellenes, sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, C) cikk (1) bekezdését, a T) cikk (3) és (4) bekezdését, valamint a 18. cikk (3) bekezdését.

[64] 6. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy mindez nem jelenti azt, hogy ne létezne alkotmányos megoldás a törvény által kitűzött célok megvalósítására. A törvényjavaslat általános indokolása szerint a Törvény egyik alapelve, hogy a kapcsolódó állami feladatokat lehetőség szerint az állami intézményrendszeren belül szükséges ellátni, az állami gazdasági társaságok irányából az állami beruházásokért felelős miniszter által vezetett minisztérium irányába átterelve azt, csökkentve ezáltal az irányítási szinteket is. Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a fenti jogalkotói célt szolgáló szabályozásnak konkrét feltételeket tartalmazó felhatalmazáson, a sarkalatos törvényi tárgyköröket és az egyszerű többségű, az Országgyűlés kizárólagos törvényi szabályozásába tartozó tárgyköröket tiszteletben tartó, a speciális eljárásrend alapjait és arra vonatkozó kivételeket, eltérési lehetőségeket törvényi szinten szabályozó rendelkezéseken kell alapulnia. […]”

 

1.3.           [20] Szerzők, a fentiekben „bemutatott” - I/1564/2023. sz. AB ügyben meghozott - alkotmánybírósági határozatban rögzítettek alapján a jogállamiság követelménye érvényesülésével összefüggésben - a jelen írás felvezetéseként - az alábbiakat hangsúlyozzák:

 

l.3.1.           [21] A törvényhozó szuverén, ezért törvényben - mivel ezt az Alaptörvény lehetővé teszi - felhatalmazást adhat a jogszabályi hierarchia szerinti alacsonyabb szintű jogszabály (kormányrendelet, miniszteri rendelet) megalkotására. A felhatalmazás azonban vissza is vonható. A Kormány a miniszteri rendeleti szabályozást megszüntetheti, és a jogalkotási kérdést kormányrendeleti szabályozással rendezheti.

 

1.3.2.          [22] A törvényben adott jogszabály alkotására vonatkozó felhatalmazás nem múlik azon, hogy a törvény egyben sarkalatos (törvény) is. Az Alaptörvény nem tiltja a sarkalatos törvényben adható felhatalmazást. Ezzel ellentétes érvelés azt eredményezné, hogy sarkalatos törvény esetében felhatalmazó rendelkezés kiadására nem kerülhetne sor! Attól, hogy egy törvényt az Országgyűlés - a T) cikk (4) bekezdése alapján - a jelen levő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával fogad el, az – automatikusan – nem válik sarkalatos törvénnyé.

 

[23] Annak tehát nincs jelentősége, hogy a jogszabály (kormányrendelet vagy miniszteri rendelet) megalkotására vonatkozó felhatalmazás törvényben vagy sarkalatos törvényben kerül kimondásra.

 

[24] Mindezt azért érintjük, mivel véleményünk szerint - a fenti I/1564/2023. AB ügyben hozott alkotmánybírósági döntésre is figyelemmel - a sarkalatos törvényre adott felhatalmazások esetében erőteljes igény mutatkozik a megalkotásukra vonatkozó alaptörvényi felhatalmazás kereteinek meghatározására (behatárolására). Legalábbis avégett, hogy az Országgyűlés ne kerülhessen olyan helyzetbe, amikor nem lehet egyértelműen eldönteni, hogy a megalkotott törvény – az elfogadás szavazatarányára tekintet nélkül – sarkalatos törvénynek minősül-e vagy sem? Mindez akkor képez valós problémát, amikor a törvényt a képviselők nem csupán és kizárólag a sarkalatos törvényre előírt szavazataránnyal - azaz a jelen levő képviselők kétharmadával - hanem azt (akármennyivel) meghaladó szavazattal fogadják el.

 

1.3.3.          [25] És itt ér össze a jelen tanulmány témája az „alkotmányos követelmény” megállapítása jogának Alkotmánybíróságra történő delegálása (delegálhatósága) kérdéskörével. Mindezen találkozás „érdekes-érthetetlenségét” az képezi, hogy e jogforrásként viselkedő normatív jellegű jogintézményről (döntési kompetenciáról) az Alaptörvény egyetlen szó erejéig sem tesz említést. Vagyis, alaptörvényi (direkt) felhatalmazás hiányában az Abtv. – mint sarkalatos törvény – miként, milyen jogállami alapon tette/tehette az Alkotmánybíróság részére lehetővé az „alkotmányos követelmény” határozatában történő kimondhatóságát, joghatályának bíróságra történő kötelező kiterjesztését? Ugyanis az Alaptörvény 24. cikk (9) bekezdésében foglalt felhatalmazási rendelkezés csupán arról, miszerint „Az Alkotmánybíróság hatáskörének, szervezetének, működésének részletes szabályait sarkalatos törvény határozza meg.” Mindezen felhatalmazás azonban nem értelmezhető kiterjesztően, nevezetesen: „főszabály” hiányában nincs mit „részlet” szabályozni. Márpedig az „alkotmányos követelmény” jogintézményére nézve nem létezik „főszabály”, aminek következtében az „alkotmányos követelmény” mint „részszabály” az Abtv.-nek köszönhetően „főszabályként” funkcionál. Azáltal pedig, miszerint „… az Alkotmánybíróság döntése mindenkire nézve kötelező.”[Abtv. 39.§ (1) bekezdés] e sarkalatos törvényi rendelkezés miatt sérül a jogállamiság alkotmányos alapját képező jogbiztonság elve, továbbá annak egyik garanciája, a jogforrási hierarchia érvényesülése, hiszen az Alaptörvény értelmében általánosan kötelező magatartási szabályt csak jogszabály állapíthat meg. Márpedig az Alkotmánybíróság – a fentiekben tárgyalt – határozatában kinyilvánított - mindenkire, a bíróságokra is kötelezőként funkcionáló - „alkotmányos követelmény” nem (tekinthető) minősül jogszabálynak. Az ezzel ellentétes nézet pedig ellentmondana a hatalommegosztásból fakadó abbéli követelménynek, miszerint a törvényhozó hatalom és az igazságszolgáltatási hatalom a jogalkotási feladatok terén is elkülönül. Továbbá - álláspontunk szerint - az alkotmányossági követelménynek a bíróságokra vonatkozó megállapítása az Alaptörvény 24. cikkében foglalt rendelkezésekből egyáltalán nem következik.

 

1.3.4.          [26] A jogforrási hierarchia „követelménye” azonban a törvények egymás közötti viszonyában is fennáll. Mégpedig az anyagi jogot szabályozó és eljárási jogviszonyokat megállapító törvények között. Ez a hierarchia nem a jogszabályt kibocsátó szervezetek egymás közötti viszonyában értelmezendő, hanem az azonos szintű jogszabály tartalmában: a jogszabály megszületésének idejében és hatálybalépése időpontjában.

 

[27] A jogszabályok hierarchiájának pedig döntő tényezője a hatályba lépés ideje, amely koherencia-sértés esetén veszélyezteti a jogbiztonságot.

 

[28] Ezért is lehet egyet érteni az építési és közlekedési miniszter azon álláspontjával, miszerint a köztársasági elnök indítványa idő előtti, [I/1564/2023. AB határozat [61] bek.], mivel a felhatalmazás alapján alkotható/alkotandó miniszteri rendelet még nem került megalkotásra, így abban a kérdésben sem lehet állást foglalni, hogy a felhatalmazással megalkotandó jogszabály majd miként fogja érinteni a jogrendszert? Bár az alkotmánybírósági határozatban kifejtett álláspont sem életszerűtlen a jogsértés „megelőzését” illetően: „Törvényben adott generális felhatalmazás alapján, amennyiben kétharmados rendelkezésektől eltérést enged, lehetőséget nyit arra, hogy a jogforrási hierarchiába ütköző jogszabályokat alkossanak.” Hiszen a taláros testület egy korábbi határozatában foglaltakra rámutatva hívja fel a jogalkotó figyelmét az észlelt (egyik) „hiányosságra”: „A jogállamiság követelménye magában foglalja azt is, ha törvény valamely alkotmányos, illetőleg törvényben szabályozott jog korlátozására ad jogalkotási felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak korlátait is.”

 

[29] Továbbmenve, a jogállamiság egy másik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik (fejtsék) ki tevékenységüket. [I/1564/2023. AB határozat [59] bekezdés]

 

[30] Ebből az is következik, hogy a Bnpt. mint eljárási törvény nem degradálhatja és szüntetheti meg az anyagi jogot szabályozó, korábban hatályba lépett törvényi tartalmat. Ilyen alapon az eljárási törvény akár a sarkalatos törvényt is „megfoszthatja” az érvényesülési biztonságától. Minderre is figyelemmel mondható ki – általános érvénnyel – szerzők álláspontja: azon alkotmánybírósági határozatok, amelyek alkotmányos követelményként határozzák meg döntésük lényegét (rendelkezését), nem felelnek meg a jogbiztonság követelményének és így sértik a joghierarchia érvényesülésére vonatkozó alkotmányos elveket, szabályokat.

 

1.4.           [31] Az Alkotmánybíróságról szóló törvény (Abtv.) sarkalatos törvény.[8] Az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdése szerint „A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen levő országgyűlési képviselők  kétharmadának szavazata szükséges.” A sarkalatos törvény szabályozási tárgyköreit az Alaptörvény azonban nem tartalmazza. Az Alaptörvény tételesen csupán 35 esetben jelzi[9], a sarkalatos törvény megalkotásának szükségességét. [Megjegyezzük: az Alaptörvény a jogszabályok felsorolása között nem nevesíti a „sarkalatos törvényt”. Ez a „jogszabály” az alaptörvényi rendelkezések között csak jog/eljárás-szavazás/technikai (matematikai) kérdésként kerül megemlítésre: „A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”

 

[32] A „sarkalatos törvényt” jogforrásként a jogalkotásról szóló törvény (Jat.) sem ismeri. Pedig a „sarkalatos törvény” is törvény!? Hiszen a Magyar Közlönyben a „sarkalatos törvény” is törvényként kerül megjelölésre és kihirdetésre. Igaz, e mód által legalább helyreáll az összhang az Alaptörvény és a Jat. „szóhasználata” között, mivel az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése is – a „sarkalatos”jelző elhagyásával – pusztán „törvény” elnevezéssel említi meg(?) a felsorolásban.

 

[33] Tehát, az Alaptörvény 24. cikk (3) bekezdése szerinti jogszabály-normakör kiegészül az Abtv. – mint sarkalatos törvény – segítségével - Alaptörvény-ellenesség esetére - az Alkotmánybíróság által (jogszabály[10], jogegységi határozat[11], bírósági határozat[12], közjogi szervezetszabályozó eszközök[13] megsemmisítése lehetőségén túlmenően) alkalmazható más féle-fajta jogkövetkezmény – alkotmányos követelmény – „kiszabhatóságával”.

 

[34] Az Alkotmánybíróság által felülvizsgálható magatartási szabályokra vonatkozó összeállítást a következő táblázati összeállítás szemlélteti. [E táblázat 7 sz lábjegyzete utal arra, miszerint az Alkotmánybíróságnak jelenleg (a kézirat lezárása időpontjáig: 2023.07.31.) 10 olyan határozata van, amely mulasztásban megnyilvánuló Alaptörvény-ellenesség még nem került orvoslásra a jogszabály megalkotásával, az Alkotmánybíróság által megállapított határidő viszont már eltelt.]

 

1.4.1.                    [35] Megállapítható tehát, miszerint az Országgyűlés az általa megalkotott sarkalatos törvény során nem fukarkodott - az Alaptörvényben foglaltakon túlmenően - az Alkotmánybíróság által alkalmazható jogkövetkezmények szabályozása terén. [Alaptörvénnyel ellentétes jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés megsemmisítése; Alaptörvénnyel ellentétes bírói döntés megsemmisítése; nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés megsemmisítése; annak megállapítása, hogy az Alaptörvény vagy annak módosítása nem felelt meg (a megalkotását szabályozó) eljárási követelményeknek a köztársasági elnök indítványa alapján részére az Országgyűlés újratárgyalása érdekében visszaküldi, más indítványozó esetében megsemmisíti;]

 

1.4.2.                    [36] Ezek az Alkotmánybíróság döntéseiben alkalmazható jogkövetkezmények az alábbiak lehetnek:

 

1.4.2.1.         [37] Ha az Alkotmánybíróság olyan jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközését állapítja meg, amellyel a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes, az ellentét feloldása érdekében – a körülmények mérlegelése alapján, határidő megjelölésével – felhívja a Kormányt, illetve a jogalkotót, hogy a megjelölt határidőben tegye meg az ellentét feloldása érdekében szükséges intézkedéseket;[14]

 

1.4.2.2.         [38] Az Alkotmánybíróság a jogszabály megsemmisítése esetén, a megsemmisített jogszabályon alapuló, de az Alkotmánybíróság előtti eljárásban nem felülvizsgálható, vagy felül nem vizsgált bírói döntések megsemmisítéséről is rendelkezhet;[15]

 

1.4.2.3.         [39] Az Alkotmánybíróság a jogerősen befejezett büntetőeljárás vagy szabálysértési eljárásban alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása esetén a befejezett büntetőeljárás vagy szabálysértési eljárás felülvizsgálatát rendeli el, ha az eljárásban alkalmazott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés semmisségéből a büntetés, illetve az intézkedés csökkentése vagy mellőzése, valamint a büntetőjogi, illetve szabálysértési felelősség alóli mentesülés vagy annak korlátozása következne;[16]

 

1.4.2.4.         [40] Ha az Alkotmánybíróság a hatásköre gyakorlása során folytatott eljárásában a jogalkotói mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére;[17]

 

1.4.2.5.         [41] Az Alkotmánybíróság a hatásköre gyakorlása során folytatott eljárásában határozattal megállapítja azokat az Alaptörvény szabályozásából eredő, és az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket, amelyeknek a vizsgált, illetve a bírósági eljárásban alkalmazandó jogszabály alkalmazásának meg kell felelnie.[18]

 

1.5.           [42[ Tehát az Alkotmánybíróság határozatban az alkotmányos követelményt – bármilyen előtte levő ügyben – megállapíthatja a vizsgált jogszabály alkalmazása tekintetében, amely alkalmazandó jogszabálynak a bírósági eljárásban az eljáró szervnek meg kell felelnie.

 

[43] Az Abtv. 39.§ (1) bekezdése szerint „Ha e törvény eltérően nem rendelkezik, az Alkotmánybíróság döntése mindenkire nézve kötelező.” Álláspontunk szerint - tekintettel arra, hogy az Abtv. 46.§ (3) bekezdése alapján a bírósági eljárásban alkalmazandó jogszabály alkalmazásának az alkotmányos követelménynek is meg kell felelnie - az alkotmányos követelmény csak a bíróságokra kötelező.

 

1.6.           [44] Ez azért jelent kollíziót, mert az Alaptörvény 25 cikk (3) bekezdése szerint a Kúria „[…] biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, a bíróságokra kötelező jogegységi határozatot hoz.”

 

[45] Véleményünk szerint az Alaptörvény az Alkotmánybíróságot nem jogosítja fel arra, hogy biztosítsa a bíróságok számára (a bíróságok jogalkalmazásához) a jogszabály alkotmányossági relevanciájának egységes értékeléséhez és alkalmazásához „az alkotmányossági egységet”.

 

[46] Továbbá, az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése értelmében „A bírák függetlenek és csak törvénynek vannak alárendelve, az ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatók.” Mindezzel szemben az alkotmányos követelmény olyan „utasításnak” is felfogható, amely a jogszabály mikénti alkalmazását írja elő - alkotmányossági szempontok kötelező figyelembe vételével - a bírósági eljárás során a bíró számára. Ugyanakkor az Alaptörvény 28. cikke nem említi az alkotmányos követelményt, olyan normaként, amelyet a bírónak a jogszabály értelmezése során figyelembe kellene vennie:

 

„A bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. A jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak.”

 

[47] A fentiekből levonható következtetés, miszerint az alkotmányos követelmény[19] – alkotmányossági szempontok érvényesítése érdekében – az ítélkezés (jogalkalmazás) olyan befolyásolására alkalmas „jogi eszköz”, amelyet az Alaptörvénynek a bíróságra vonatkozó rendelkezései jelenleg nem támasztanak alá. Mégpedig azért nem, mert „A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak.” [Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése] A bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályokat a jogszabály céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. A jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak.” [Alaptörvény 28. cikk]

 

(folytatás1.)