Fogarasi József

A jogállam kétarcúsága

2009. május 17. vasárnap

A jogállam kétarcúsága*

            Az Alkotmány értelmében a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Arra a kérdésre azonban, hogy mitől jogállam a jogállam az alkotmányból direkt választ már nem kapunk. Ez esetben vajon mit kezdhet az átlagpolgár egy olyan alkotmányos alaprendelkezéssel, amely számára - jelentéstartalom hiányában - megfoghatatlan. A praktikus tanács kétirányú: vaskos kötetekben kutakodjon, avagy az alkotmány további rendelkezéseinek segítségével maga alkossa meg az említett kifejezés tartalmi mibenlétét. Az első út követését e cikk terjedelmi korlátai most nem teszik lehetővé. Marad a második lehetőség.

            A formál logika szabályait követve: az állam attól jogállam, hogy az állam és szerveinek tevékenységét (létrejöttét, felépítését, összetételét, feladat- és hatáskörét, felelősségét stb.) jogszabályok határozzák meg. A jogszabályok azonban nem csupán az állam és szerveire nézve tartalmaznak követendő előírásokat. A jogállam attól válik teljessé, hogy az alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire (polgárra és szervekre) egyaránt kötelezőek. Hiszen az állam (és szervei) csupán eszköz a hatalom gyakorlásához, amelyet a nép gyakorol választott képviselői útján, valamint közvetlenül. A hatalom gyakorlása horizontálisan és vertikálisan is tagolt. A helyi közhatalom a települések választópolgárait megillető kollektív jog, amelyet a választópolgárok az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolnak.

            Az alkotmányosan megalkotott jogszabályok egyszerű összessége (halmaza) azonban még nem eredményezi a kívánt jogállamot. A jogállam jogbiztonság nélkül nem létezik. E követelmény a jogállam értelmezéséből vezethető le. A jogbiztonság - többek között - magában foglalja a jogszabályok egyértelműségének, kiszámíthatóságának, érvényesülése garantálásának (garanciáinak), valamint megsértőinek (mulasztóinak) felelősségre vonhatóságának követelményét. A jogállam egyben az autonómia és a szabadságjogok gyakorlásának keretét is jelenti.                 

            Az egyértelműség tartalmi mibenléte nagyjából mindenki által egyformán értelmezhető. A kiszámíthatóság érvényesülése magában foglalja annak követelményét is, hogy ahol a szabályozásra szükség van, ott az adott szabály feltétlen megalkotásra kerüljön. A jogszabályok érvényesülésének garanciája többsíkú: jogalkotási (alapvető jogokra és kötelességekre szabályokat csak törvény állapíthat meg, de alapvető jog lényeges tartalmát nem korlátozhatja), illetve intézményi (törvényt az Országgyűlés alkothat; az alacsonyabb szintű jogszabály törvénnyel nem lehet ellentétes; az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát; a bíróságok védik és biztosítják a természetes személyek, jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait és törvényes érdekeit; az ügyészség közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki megtartsa a törvényeket, törvénysértés esetén fellép a törvényesség védelmében. stb.). A jogsértők, mulasztók felelősségre vonhatóságának (érvényesíthetőségének) jogi szabályai – különösen a választott testületek (Országgyűlés; önkormányzati képviselő-testület, közgyűlés) és tagjaik tekintetében – hiányosak és kidolgozatlanok. A jogállam keretként értelmezése az autonómiák esetében azt jelenti, hogy szabadságuk korlátját a hatályos jogszabályi rendelkezések képezik; megtartásuk ellenőrzése, pedig a végrehajtó hatalom szervének feladata.

            Amennyiben a fenti kérdések magas szintű jogszabályi (Alkotmány, törvények) rendelkezésekben írva vannak, úgy a jogállammal szemben támasztott „statikus” követelmény meglétéről beszélhetünk. A jogállam azonban csak „dinamikájában” (működése által) értelmezhető és vizsgálható. Ha a jogállam megalkotott és leírt szabályait a gyakorlat nem igazolja vissza, illetve a szükséges szabályok hiányoznak, akkor a jogállam csak a kívánság szintjén létezik.           

            Ilyen a helyzet ma a helyi önkormányzatok tekintetében. Az Alkotmány, illetve az Ötv. értelmében a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését – a helyi önkormányzatokért felelős miniszter közreműködésével, a közigazgatási hivatal útján – a Kormány biztosítja. Az Alkotmánybíróság azonban az e témakörben utóbb alkotott törvényi és rendeleti szabályokat alkotmányellenességük miatt (többször is) megsemmisítette. Ennek következtében 2009. január 1-jétől a helyi önkormányzatok – mint alkotmányos alapintézmények – tekintetében a jogállami követelmény és garanciarendszer nem érvényesül, így a magyar jogállamiság - alkotmányos - teljes körűsége is megkérdőjelezhető. A helyi önkormányzatok jelenleg - közel fél éve - törvényességi ellenőrzés nélkül működnek.               

Közigazgatási hivatal hiányában nincs, aki

-         vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat szervezete, működése, döntéshozatali eljárása; döntései (rendelete, határozata); a képviselő-testület szervei, és a helyi önkormányzat társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályi előírásoknak;

-          jogsértés esetén határidő tűzésével felhívja az érintettet a jogsértés megszüntetésére;

-         összehívja a képviselő-testület ülését, amennyiben a képviselők egynegyedének vagy a bizottság által tett indítvány alapján a polgármester a testületet tizenöt napon belül nem hívja össze;

-         kezdeményezze: az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését; a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát; a képviselő-testület összehívását a törvénysértés megszüntetésére, a képviselő-testület tisztségviselője felelősségének megállapítását.

Az említett időszakban a helyi önkormányzatok több száz rendeletet alkottak, illetve több ezer határozatot hoztak úgy, hogy - közigazgatási hivatal hiányában - elmaradt ezek állami törvényességi ellenőrzése. Kérdés, hogy e döntések vonatkozásában utóbb – a közigazgatási hivatalok létrehozatalával – a törvényességi ellenőrzés jogszerűen pótolható-e, s ha igen, milyen eredménnyel. Sovány vigasz annak megemlítése, miszerint önkormányzati rendelet alkotmányellenessége utólagos vizsgálatának indítványozására bárki jogosult (volt).

A jogállamiság alkotmányos tételéből következve viszont joggal felmerül a kérdés, vajon miért hallgattak, illetve mit tettek az említett súlyos alkotmánysértés megszüntetése érdekében azok az alkotmányos jogintézmények, akik e körben rendelkeztek egyfajta hatáskörrel, illetve alkotmányos lehetőséggel. Gondolunk itt különösen az Országgyűlés illetékes bizottságaira; a köztársasági elnökre (őrködik az államszervezet demokratikus működése felett); az állampolgári jogok országgyűlési biztosára (feladata az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságok kivizsgálása vagy kivizsgáltatása, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedések kezdeményezése); az ügyészségre (gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak védelméről); valamint a jogalkotásért felelős miniszterre. De akár az is vizsgálható lenne, hogy az Alkotmánybíróság alkalmazhatott-e volna más megoldást.   

A tények alapján annyi azonban megállapítható: a jogállamiság súlyos sérelmét eredményező törvényalkotási mulasztás elkerülésére jelenleg hatékony és törvényes eszközzel nem rendelkezünk. A jogállamiság törvényalkotó általi megsértését alkotmányos szabály nem szankcionálja: az Országgyűlés ilyen okból nem oszlatható fel; a képviselők, pedig emiatt jogilag nem vonhatók felelősségre. Marad a politikai és az etikai szankció, amelynek hatékonysága ma súlytalan. A legfőbb hatalmi testületet a jogállam megsértésért jogi felelősség és szankció nem terheli, de azt is mondhatjuk, hogy e tekintetben (is) „felelőtlen”.

A jogállam jogarcúsága tehát változó: az Alkotmány rendelékezéseit olvasva egyarcú; megvalósulásában azonban, minimum kétarcú. De lehet kiszámíthatatlanul többarcú is: ez eset akkor áll elő, amikor direkt jogszabály hiányában, vagy adott jogszabály „szabad” értelmezése alapján a jogalkalmazó (bíróság, közigazgatás) döntése, akarata válik jogszabállyá. A többarcúság lehetőségét a jogsértés kiküszöbölése, a jogsértésért való felelősségre vonhatóság ténylegessége és eredményessége akadályozhatja meg. A jelen állapot – következmények nélkül – minden bizonnyal aligha tartható sokáig. 

Budapest, 2009. május 17.

* A publikált változatot lásd a Magyar Polgármester 11. évfolyam, 2. szám - 2009. második negyedév - 2. oldalán „A jogállam kétarcúsága” cím alatt.