Fogarasi József

A jegyzői szerepkör és jogállás

2008. szeptember 23. kedd

A jegyzői szerepkör és jogállás újragondolása*

            Az önkormányzati reformfolyamat továbbvitelével összefüggésben eltérő intenzitással, de többször is felmerült annak igénye, hogy kerüljön összhangba a jegyzői szerepkör (az általa ellátandó feladat- és hatáskör) a jegyző - jogalkotó által kijelölt - jogi helyzetével. A polémia jelenleg is arról szól, hogy a jegyző vajon kinek az embere: az önkormányzaté, vagy az államé. Még egyszerűbben megfogalmazva a kérdést: tevékenységében az önkormányzati-, illetve az állami közigazgatás-e a túlsúlyos, azaz a jegyző az állami közigazgatás hierarchiájának legalsó – a lakossághoz legközelebb álló – képviselője, aki a polgármesteri hivatal vezetőjeként részt vesz az önkormányzati tevékenység előkészítésében és az önkormányzati döntések végrehajtásában, avagy az önkormányzati autonómia nem politikusi szakmai szakértője és segítője, aki egyben államigazgatási jogkörrel is rendelkezik. A feltett kérdésre e rövid cikk keretében kielégítő válasz nem adható. Az viszont – a több ezres jegyzői feladat- és hatáskör ismeretében – nem vitatható, hogy tevékenységében az államigazgatási jogkör (kb.2/3-1/3 arányban) van többségben.

            A jegyzői szerepkör és jogállás lényegét maga az Alkotmány fogalmazza meg, de nagyfokú mozgáslehetőséget biztosítva a további jogalkotás számára. Az Alkotmány rendelkezése értelmében a jegyző szerepköre (tevékenysége) a törvény vagy kormányrendelet által meghatározott államigazgatási feladat és hatósági jogkör ellátása. Tevékenységének jogi színtere, pedig a helyi önkormányzat. Az Alkotmány tehát a jegyzőt nem jogosítja fel önkormányzati feladat- és hatáskör gyakorlására, jogi helyzetét, pedig nem köti sem a képviselő-testülethez, sem a polgármesterhez, sem a polgármesteri hivatalhoz. Azaz: az Alkotmányból közvetlenül nem vezethető le, miszerint jegyző nélkül nincs önkormányzat, illetve, hogy a jegyző felett kizárólag az önkormányzat (a képviselő-testület) rendelkezik. Az Alkotmányból csupán annyi következik, hogy a jegyző államigazgatási szerepkörét (tevékenységét) a helyi önkormányzati rendszer keretén belül gyakorolja. 

            A jegyzőt önkormányzati szerepkörbe az Ötv. kényszeríti azáltal, hogy jogi helyzetét a polgármesteri hivatal vezetőjeként a képviselő-testülethez láncolja. Mivel a polgármesteri hivatal a képviselő-testület – törvény erejénél fogva – kötelezően megalakítandó szerve, ezért következésképpen annak vezetőjéről (kinevezéséről, felmentéséről) is kizárólag a választott tagokból álló testület jogosult dönteni. A jegyző azonban alkotmányi szerepköréből adódóan olyan közszolgálatot teljesítő közhivatalnok, aki elsősorban az államigazgatási tevékenységgel szemben támasztott szakmai követelményeknek megfelelő szakmai végzettséggel rendelkezik, és aki (állami) köztisztviselői esküt tesz. A jegyző állami (államigazgatási) szerepkörét erősíti az Ötv. azon rendelkezése is, amelynek értelmében a jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha döntésüknél jogszabálysértést észlel. Mindebből, pedig az is következik, hogy a Kormány az állami közigazgatással szemben támasztott követelményeknek és elvárásoknak magas szinten csak akkor tud eleget tenni, ha nem csak az államigazgatási feladat- és hatáskör (hatósági jogkör) megállapítása és telepítése terén rendelkezik – törvényi keretekhez igazodó – cselekvési szabadsággal, hanem az e tevékenységet ellátó személyek (szervezetek) kiválasztása (tagolása), tevékenységük értékelése (minősítése), felmentése (átszervezése) terén is. Ennek egyik legfőbb akadálya jelenleg a kétharmados többséghez kötött Ötv.   

            Ma, rövidtávban gondolkodva, hatalmi (parlamenti) konszenzus hiányában még csak remény sincs egy ésszerűbb és hatékonyabb, egyben gazdaságosabban működő önkormányzati (területi) struktúra kialakítására. Ugyancsak reménytelen a kétezer (háromezer) lélekszám alatti községeknél az önálló polgármesteri hivatalok kötelező körjegyzőséggé alakítása is. Sok helyen a politikai sovinizmus, felülírva a szakmai racionalitásokat akkor is ragaszkodik az önálló polgármesteri hivatalhoz (és a hozzá kapcsolódó státusszimbólumokhoz), ha annak működési feltételeinek előteremtése szemmel láthatólag is csődbe viszi az önkormányzatot és a települést.

            Pedig ma már a magas szakmai színvonalú, hatékony, gazdaságos, korrupciómentes, szolgáltató, állami közigazgatás megteremtése és folyamatos működtetése az ország alapvető érdekének tekintendő. E folyamat megvalósítása lentről kell, hogy elinduljon. A föntről lefelé irányuló hatásköri decentralizáció ugyanis értelmét veszíti felkészült és fogadó kész települési (községi) struktúra, minősített személyi és kielégítő tárgyi, informatikai feltételek hiányában.    

            A megoldás több irányból is jöhet. A jegyzői szerepkör és jogállás összhangba hozását eredményezheti a jegyzői tevékenységből az államigazgatási feladat- és hatáskörök kiszervezése. Ennek alkotmányos akadálya nincs, hiszen az Alkotmány fogalmazása értelmében az államigazgatási feladat és hatáskör jegyzői jogkörbe való telepítése nem kötelező előírás, csupán törvényi, kormányrendeleti lehetőség [Alkotmány 44/B.§ (3) bekezdés]. Ebben az esetben a jegyző önkormányzati jogállása alapján önkormányzati szerepkörű köztisztviselővé (tisztségviselővé) válna. Az így kiszervezett hatásköröket a községek tekintetében első fokon a kistérség élére kinevezett állami vezető (kistérségi megbízott, kistérségi elöljáró) gyakorol(hat)ná. A városokban e feladatokat a jegyző helyett a közigazgatási hivatalok városi kirendeltségei látnák el.

            Egy másik variáció szerint a kiszervezett államigazgatási jogkörök - a községeket érintően - a kistérségben kialakított három-négy (maximum öt) állami-igazgatási társuláshoz lennének telepíthetők, melyek élére megfelelő szakmai végzettséggel rendelkező társulás-vezető kap(hat)na állami kinevezést (a regionális közigazgatási hivatal vezetőjétől). A városoknál a fentiekben már említett megoldás érvényesülne.   

            A harmadik elképzelés értelmében maradnának a jegyzőnél az államigazgatási feladat- és hatáskörök, de ezek ellátására a jegyző által vezetett jegyzői hivatalok jönnének létre, amelyek kettő(három)ezer lélekszám alatti települések esetében kötelező körjegyzői hivatalt alkotnának a törvény által kijelölt székhelytelepülés önkormányzatánál működve. Vezetőjét (körjegyzői hivatalvezető) a székhelyközség képviselő-testületének véleményét követően az illetékes regionális közigazgatási hivatal vezetője nevezné ki, és mentené fel.   

            Egy további lehetséges megoldásként maradna a jelenlegi felállás: jegyző által vezetett önálló polgármesteri hivatal, avagy körjegyzőség, azzal a változtatással, hogy a jegyző kinevezése és felmentése (minősítése) a regionális közigazgatási hivatalhoz kerülne, melyhez be kellene szerezni az illetékes képviselő-testület előzetes egyetértését, vagy véleményét.

            Valamennyi említett variáció közös eleme, hogy az államigazgatási jogkör (tevékenység) címzettjének, vezető köztisztviselőjének kinevezése, felmentése, munkájának szakmai minősítése, értékelése a „laikus” önkormányzati (politikusi) testülettől az államigazgatási hierarchiában felettes szervként funkcionáló vezetőhöz kerülne. E tevékenységben kontrollként működhetne közre törvény által meghatározott jogosítványokkal (előzetes véleményezés, javaslattétel stb.) egy szakmai-érdekvédelmi szervezet (kamarai köztestület), amely működtetné az oly régóta hiányzó köztisztviselői etikai követelményrendszert.

Budapest, 2008. szeptember 23.