Fogarasi József

Gondolatok a helyi népszavazás (népi kezdeményezés)

Gondolatok a helyi népszavazás (népi kezdeményezés)jogintézményéről*

(az Alkotmánybíróság 27/2007.(V. 17.) AB határozata alapján)

 

              Minden valószínűség szerint ebben a kormányzati ciklusban sem sikerül tető alá hozni egy új Alkotmány megalkotását, de arra sincs túl nagy remény, hogy akár a jelenlegi Alkotmány vagy csupán egyes alkotmányos jogintézményünk átfogó reformjára sor kerülhessen. Addig is talán nem haszontalan vállalkozás, ha az összegyűlt tapasztalatok és igények ismertében cikksorozatunkban időről időre górcső alá veszünk egy-egy jelentősebb jogintézménnyel összefüggő néhány gyakorlati, az állampolgár nézőpontjából is megközelíthető problémát. Első esetben a helyi népszavazás témaköréből ragadunk ki ilyen kérdéseket remélve, hogy a közzétett felvetések nem maradnak visszhang nélkül.

            Az Alkotmánybíróság idézett határozata ugyan kizárólag az országos népszavazás, és annak is csupán három alkotmányossági problémájával foglalkozik, ennek ellenére érdemes a felvetett téma kapcsán a helyi közvetlen hatalomgyakorlás két (helyi népszavazás, helyi népi kezdeményezés) legerősebb jogintézményével összefüggő gondokból, javaslatokból néhányat kiragadni és azokat röviden bemutatni.

 

 A helyi népszavazás normáinak jogforrási jellegről 

 

            A jelenleg hatályos szabályozás három szintre tagozódik. Az Alkotmány [44.§ (1) bek.] a megemlítés szintjén és csupán a helyi népszavazásról tartalmaz rendelkezést. A második szintet az önkormányzati (Ötv.) és a választási eljárási (Ve.) törvények képezik. Az előbbi a tárgyalandó jogintézmény anyagi jogi, míg az utóbbi az eljárásjogi szabályait rögzíti. A harmadik szintet az egyes képviselő-testületek által - témakörben - alkotott önkormányzati rendeletei töltik ki.

 

            A probléma már az első szabályozási szinten megjelenik azáltal, hogy az alkotmányozó a helyi népi kezdeményezésről említést sem tesz.

           

            A második szint azzal okoz további fejtörést, hogy az Alkotmány olyan kétharmados (végrehajtási) törvény (Ötv.) megalkotására ad felhatalmazást, amely a helyi önkormányzatokról szól, és tartalmilag - a helyi önkormányzás közvetett - a választott képviselő-testület (közgyűlés) feladat- és hatásköre, szervezeti felépítése és működése alapvető, garanciális szabályait foglalja magában. Ebbe a szabályozási körbe nem lenne belegyúrható a helyi hatalomgyakorlás (önkormányzás) közvetlen megnyilvánulási formájának és módjának egyetlen intézménye sem, különösen nem a helyi népszavazás és népi kezdeményezés.

           

            A helyi hatalomgyakorlás közvetlen intézményrendszerének anyagi és eljárásjogi szabályait – az intézmény alkotmányos megalapozását biztosító rendelkezések kivételével – önálló, kétharmados törvényben lenne kívánatos egybefoglalni. E jogos igény megvalósítását az a vitathatatlan tény is sürgeti, amely szerint a Ve. a helyi népszavazás és népi kezdeményezés eljárásjogi szabályainak megalkotására nézve közvetlen alkotmányi felhatalmazással nem rendelkezik. Az Alkotmány – „a választások alapelvei” című – XIII. fejezetének (felhatalmazó) rendelkezései között ugyanis hiába keressük a tárgyalt jogintézményről szólókat. Az Ötv. IV. fejezetének a helyi népszavazást, népi kezdeményezést részletező rendelkezései, pedig - még csak - utalásszerűen sem hivatkozzák meg a választási eljárásról szóló törvényt.  Ugyanez fordítva is igaz! Ennek következtében a Ve. „Helyi népszavazás”-ról és „Helyi népi kezdeményezés”-ről szóló eljárásjogi rendelkezéseinek nincsenek közvetlenül az Alkotmányra, illetve az Alkotmány felhatalmazása alapján megalkotott - alkotmányerejű - törvényre (esetünkben az Ötv.-re) visszavezethető alkotmányos alapjai.

           

            A harmadik szabályozási szint „A képviselő-testület önkormányzati rendeletben szabályozza a helyi népszavazás és népi kezdeményezés további feltételeit, az eljárás rendjét.” Az Ötv. [Ötv. 50. § (2) bek.] ezen megoldása (szabálya) azonban – véleményem szerint – alkotmánysértő. Egyrészt mivel a tárgyalt jogintézmény alkotmányos alapintézménynek tekintendő, ennek következtében a témakör - részleteit tekintve sem - szabályozható – jogforrási jellege miatt – önkormányzati rendeletben. Másrészt az önkormányzati rendeletalkotásra olyan törvény (Ötv.) ad felhatalmazást, amelyet a szabályozási felhatalmazás továbbadására az Alkotmány nem hatalmazott fel. Harmadrészt az Ötv. olyan kérdés – „az eljárás rendje” – szabályozására is felhatalmazza az önkormányzati képviselő-testületeket (közgyűléseket), amelyre nézve felhatalmazással már csak azért sem rendelkezhet, mivel a helyi népszavazás és népi kezdeményezés általános és különös eljárási szabályait kizárólag – ugyan közvetlen alkotmányi felhatalmazás hiányában, de ténylegesen – a kétharmados többséggel megalkotott Ve. részletezi. E kizárólagosságot az is megerősíti, hogy a Ve. (saját) rendelkezéseinek végrehajtására, annak további szabályozására sem az Ötv.-t sem az önkormányzati testületeket nem hatalmazta fel.

 

  A véleménynyilvánító helyi népszavazásról 

 

            A fentiekben megemlített három (Alkotmány, Ötv. Ve.) törvény a véleménynyilvánító helyi népszavazás intézményéről hallgat, ránézve pozitív szabályt nem fogalmaz meg. Persze az is igaz, hogy a témakör anyagi jogi szabályait megállapító Ötv. az „ügydöntő” népszavazást sem nevesíti. Létezése csupán az Ötv. egyik rendelkezéséből (48.§) vezethető le: a népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre. Mindebből következik, hogy ha a helyi népszavazás eredményes úgy az eredmény (annak tartalma) köti a képviselő-testületet, azzal ellentétes döntést nem hozhat.

 

            Az egyik nézőpont szerint: amennyiben a helyi népszavazás eredményes, úgy az csak ügydöntő lehet. A véleményalkotók másik csoportja egy általános jogelvből indul ki: ami nem tilos, az szabad; szakszerűbben: amit egy jogállamban törvény nem tilt az megengedett, tehát nem tilos, vagyis követhető, alkalmazható. Ezt a jogelvet azonban jelenleg pozitív törvényi szabály nem támasztja alá. Tekintettel arra, hogy az Ötv. vonatkozó szabálya kijelentő módban fogalmazódott, ennek következtében aligha képzelhető el, hogy „csak” a véleménynyilvánítás szándékával kiírt és eredménnyel zárult helyi népszavazás döntési tartalmát a képviselő-testület jogszerűen figyelmen kívül hagyhatná úgy, hogy annak ne lennének jogi következményei.

 

 Az aláírásgyűjtő ívek hitelesítéséről 

 

            Az országos népszavazással ellentétben a helyi népszavazást kezdeményező aláírásgyűjtő ív hitelesítése nem az illetékes választási bizottság, hanem a helyi, illetve a területi választási iroda vezetőjének a hatáskörébe tartozik. A választási iroda vezetője, pedig nem más, mint a jegyző, főjegyző, aki személyében egyértelműen a képviselő-testületnek van „alárendelve”. Kinevezésük, felmentésük, javadalmazásuk, minősítésük, fegyelmi felelősségre vonásuk az önkormányzati testület döntésének következménye, amely testület összetételét tekintve vitathatatlanul pártfüggő. Különösen igaz ez az állítás a megyei, fővárosi közgyűlésekre nézve, hiszen tagjait a választópolgárok olyan listákra történő szavazással választják meg, amelyek személyi összetételére és a listán való elhelyezkedés (a mandátumszerzés) sorrendiségére különösebb befolyással nem rendelkeznek. Mindennek következtében helyi szinten a választópolgárok szervezetei, a választott és független választási bizottságok helyett - amelyek testületként járnak el és döntésük érvényességéhez a határozatképességen felül, többségi szavazatra van szükség - olyan egyszemélyes hatóság jár el és rendelkezik döntési jogkörrel a népszavazásra irányuló aláírásgyűjtő ívek hitelesítése kérdésében, aki egyértelműen annak az önkormányzati testületnek van „kiszolgáltatva”, amelynek az eredményes népszavazás döntési korlátot állíthat fel legalább egy év távlatában. Így könnyen elképzelhető egy olyan jellegű nyomásgyakorlás az adott gyűjtőív hitelesítésének elutasítása irányában, amely testületi (választási bizottsági) kontroll hiányában akár sohasem derül ki. Mindezt kellő módon a független helyi bíróságok sem képesek ellensúlyozni, hiszen e téren szakmai felkészültségük (felkészítésük) hiányos, amely az egyfokú eljárás miatt a másodfokú bíróság által sem pótolható. További probléma még, hogy a népszavazással eldöntendő kérdés egyértelműségének követelménye törvényi rendelkezés által nincs előírva, így az egyértelműség kérdésében a jegyző, főjegyző egyszemélyben és saját (szubjektív) belátása szerint (is) dönthet.

 

Budapest, 2007. június 30.

 

* A publikált változatot lásd a Magyar Polgármester 9. évfolyam, 3. szám - 2007. június-július - 5. oldalán „Gondolatok a helyi népszavazásról” cím alatt.

 

Látogatók száma

a mai napon: a mai napon: 84
a héten: a héten: 873
a hónapban: a hónapban: 873
összesenösszesen342239
az oldalt jelenleg nézik: 3

Megosztás