Fogarasi József

A képviselő-testület (közgyűlés) megalakultsága!?

2007. február 12. hétfő

A képviselő-testület (közgyűlés) megalakultsága!?*  

            Az önkormányzati rendszer alkotmányos és törvényes működésének egyik alapvető és egyben garanciális kérdése a képviselő-testület (közgyűlés) megalakulásának, illetve megalakultságának ténye. Ez a kérdés a rendszerváltozás óta immár ötödször foglalkoztatta az adott helyi lakossági-, választópolgári közvéleményt. Nem véletlenül, hiszen még ma is ismertek olyan települési, területi egységek, ahol az önkormányzó testület megalakultsága, avagy annak jogszerűsége vitatott. A probléma lényege, hogy a megalakultság fogalmát, kritériumait - 1990 óta - egyetlen hatályos törvényünk sem határozza meg, illetve gyűjti csokorba.

            Az Ötv. e kérdéskörben igen szűkszavú: „A képviselő-testület az alakuló ülését a választást követő tizenöt napon belül tartja meg. Az alakuló ülést a legidősebb települési képviselő, mint korelnök vezeti.” (30.§) „A települési képviselő az alakuló ülésen, … a 32. § szerint esküt tesz.” [19.§ (1) bek.]. Mindebből az egyetlen biztosnak látszó pont a 15 napos határidő, amelyből az következik, hogy a testületek alakuló üléseiket legkésőbb 2006. október 16.-áig voltak kötelesek megtartani. E témakörben az első probléma – az alakuló ülés összehívójának kiléte – egyszerű jogértelmezéssel viszonylag hamar tisztázható. Egyrészt az Ötv. - a képviselő-testület ülését a polgármester hívja össze - másrészt a - a polgármesteri tisztség ellátásáról stb. szóló törvény - Ptv. vonatkozó szabályainak segítségével: a polgármester tisztsége az új polgármester megválasztásával szűnik meg.  Mindebből logikusan következik, hogy a testület alakuló ülésének jogszerű összehívója az újonnan megválasztott, ennek hiányában a tisztségében maradó, régi polgármester.

            Nem ilyen egyszerű a helyzet a megyei közgyűlés esetében, hiszen az új elnököt majd csak az alakuló ülés fogja megválasztani, így az alakuló ülés új elnök általi összehívásának lehetősége, fogalmi képtelenség. A régi elnök ez irányú jogosítványának jogszerűsége, pedig erősen vitatható.  Álláspontom szerint ugyanis a megyei közgyűlés elnökének tisztsége – a legtágabb jogértelmezés mellett is – csak abban az esetben tarthat az új elnök megválasztásáig, ha őt az új választás során a közgyűlés tagjául megválasztották. Ellenkező esetben az elnöki megbízatás az általános önkormányzati választás napján – a közgyűlési tagság megszűnésével együtt – megszűnik. Minderre tekintettel – mivel a közgyűlés elnöke csak közgyűlési tag lehet – a megyei közgyűlés alakuló ülését jogszerűen csak és kizárólag a régi elnök hívhatja össze, és ő is csak akkor, ha az új választás során közgyűlési taggá megválasztották. Ez utóbbi hiányában nincs, aki az alakuló ülést jogszerűen összehívhatná. E jogalkotói mulasztás által előidézett joghézag, pedig az ÖTM - autentikus jogforrásnak nem tekinthető - sillabuszában foglalt értelmezéssel jogszerűen nem tölthető ki.

            A következő vitás kérdés: vajon a képviselő-testület alakuló ülése – a törvényi kijelentő mód következtében – egyetlen napra korlátozódik-e, avagy az a 15 napon belül – de csak, kizárólag a tárgykörbe tartozó törvények által, nevesített kötelező feladatok teljesítéséig – többször is összehívható. Törvényi tilalom hiányában – véleményem szerint – az alakuló ülés is berekeszthető, folytatólagosan megnyitható, elnapolható stb. E körben jogszabályi akadályt legfeljebb az adott önkormányzati SZMSZ rendelkezése képezhet.    

            A korábbi ciklusokhoz hasonlóan ismételten vitát gerjesztett az alakuló ülés vezetőjének törvény által történt kötelező kijelölése, valamint jogkörének időbeli értelmezése. „Az alakuló ülést a legidősebb települési képviselő, mint korelnök vezeti.” (Ötv. 30.§). Természetesen a korelnök kiléte - egy-egy ritka esetet kivéve - mindig nagy biztonsággal megállapítható. A kérdés csupán az, hogy az érintett személy köteles-e ezt a megtisztelő feladatot elvállalni/ellátni, és mi a teendő visszautasítás, avagy az illető személy „alkalmatlansága” esetén? Kategorikus a törvényi szabály a korelnök ülésvezetői minőségének időtartamát illetően is: az alakuló ülést a korelnök vezeti. A korelnök tehát joggal ragaszkodhat az alakuló ülés egészének vezetéséhez. Abból az Ötv-beni szabályból ugyanis, miszerint a „helyettes” személyére a polgármester (elnök) tehet csak javaslatot, közvetlenül nem keletkezik olyan törvényi szabály, amelynek – egyes SZMSZ-ek – értelmében a korelnök - a polgármesteri eskütétel és díjazásának meghatározását követően - köteles lenne az alakuló ülés vezetését a polgármesternek átengedni. Egzakt törvényi rendelkezés hiányában tehát az alakuló ülés egyrészt addig tart, ameddig a törvények által előírt kötelező feladatok nem teljesülnek, másrészt ameddig az alakuló ülést a korelnök be nem rekeszti. Ebből adódóan a korelnök ragaszkodhat az alakuló ülés egészének levezetéséhez. Az SZMSZ ezzel ellentétes szabálya, valamint a már említett ÖTM tájékoztató idevonatkozó része (IV. pont utolsó bekezdése) jogilag vitatható, mivel az Ötv. nem határozza meg, hogy a képviselő-testület mikor tekinthető megalakultnak, amelynek következtében az ülés további vetése már a polgármestert illetné meg. Ennek hiányában talán szerencsésebb megoldás lenne, ha e kérdések eldöntését a jogalkotó az SZMSZ-ek kötelezően szabályozandó kérdései közé utalná.

       A megalakulás nélkülözhetetlen kritériuma a polgármesteri, képviselői eskü letétele. Erről a kötelezettségről több [Ötv., Ptv., a helyi önkormányzati képviselők jogállásáról szóló (Ökjtv.)] törvény is tartalmaz - szankciót is magában foglaló - kötelező rendelkezést. Az Ötv. értelmében a polgármester a megválasztását követően, a települési képviselő az alakuló ülésen a 32. § szerint esküt tesz. Az eskü szövegét - 1994. óta - azonban hiába keressük bármelyik, előzőekben már említett törvények rendelkezései között. A jogalkotónak az 1994-es Ötv. módosításakor elkövetett figyelmetlenségét, és az óta tartó mulasztását,  mindez ideig nem sikerült pótolnia. E fennálló törvénysértő mulasztás sérti az Alkotmánybíróság által tartalmában értelmezett jogállamiságot. A helyzetet csak súlyosbítja, hogy erről a hiányosságról az ÖTM hivatalos tudomással bír. Az általa kiadott tájékoztató/sillabusz tényként rögzíti: „Az eskü szövegét az Ötv. nem tartalmazza. Ahol az eskü szövege az SZMSZ-ben szerepel, azt kell alkalmazni. Az eskü ajánlott szövege…(II. pont utolsó bekezdés). Elfogadhatatlan az ahány önkormányzat annyiféle esküszöveg sugallat. Ráadásul e kérdéskör szabályozására az Ötv. nem ad felhatalmazást a képviselő-testületeknek. Kérdés, hogy aki e törvényi hiányosságra hivatkozva nem teszi (tette) le az esküt azzal szemben alkalmazható-e jogszerűen az Ökjtv-ben nevesített szankció: az eskü letételéig az önkormányzati képviselő nem gyakorolhatja jogait. Nézetem szerint nem!

            A Ptv. értelmében az alakuló ülés kötelező napirendje - és így el nem maradható feladata - a polgármester (főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke), alpolgármester (főpolgármester-helyettes, megyei alelnök) illetményének/tiszteletdíjának összegszerű megállapítása, amely adat egyben közérdekű adatnak minősül, közzététele kötelező. Az utóbb említett helyettesek díjazásáról értelemszerűen csak abban az esetben tud az önkormányzati testület érdemi döntést hozni, amennyiben e személyi kör az alakuló ülésen megválasztásra kerül. Bár sem az Ötv. sem a Ptv. nem sorolja az alakuló ülés kötelező napirendjei közé a helyettesek megválasztását, ennek ellenére odasorolandó, még akkor is, ha az ÖTM tájékoztató a polgármester illetményének/tiszteletdíjának megállapításával a képviselő-testületet megalakultnak tekinti (IV. pont utolsó bekezdése). [Álláspontom szerint az alpolgármester(ek) személyének kiléte nélkül díjazásukról nem lehet jogszerűen dönteni.] Arra figyelemmel azonban, hogy az Ötv. értelmében az alpolgármester stb. törvény adta feladata (joga/kötelessége) a polgármester helyettesítése – amelyre bármelyik pillanatban sor kerülhet – ennek következtében legalább egy „helyettes” alakuló ülésen történő megválasztása a testület el nem odázható törvényi kötelezettségének minősül.

            Végezetül a vagyonnyilatkozattal foglalkozó bizottság felállítási kötelezettségének az alakuló ülés kötelező napirendi pontjai közé sorolásáról kétféleképpen is lehet vélekedni. Tekintettel azonban arra, hogy a képviselő e nyilatkozattételi kötelezettségének első ízben a mandátum átvételétől - amely nemcsak a választást követően, hanem akár az alakuló ülésen is megtörténhet - számított 30 napon belül lesz köteles eleget tenni, így az e feladatot ellátó bizottság jogszerű felállítására az alakuló ülést követő ülésen is sor kerülhet. Itt kell - a jogalkotó figyelmét ráirányítva - említést tenni azon képviselő-testületek problémájáról is, amelyek létszámuk és a polgármesteri (alpolgármesteri) összeférhetetlenség törvényi rendelkezése miatt nem képesek egyetlen bizottságot sem létrehozni! Esetükben tehát teljesen mellékes, hogy e bizottság felállítására nézve a jogalkotó milyen határidőt állapít meg.

            Az alakuló ülésre nézve az SZMSZ-ek is tartalmazhatnak kötelező előírásokat. E szabályok azonban csak az adott képviselő-testületet kötik. Természetesen, e szabályok betartása esetükben, jogszabályi kötöttségként funkcionál. Attól jogszerűen eltérni álláspontom szerint – a gyakorlatban tapasztaltakkal ellentétben – csak az SZMSZ módosításának kihirdetését és hatálybalépését követő ülésen van lehetőség.

            A fentiekben tárgyalt problémák jogi jelentősége abban ragadható meg, hogy a képviselő-testület alakuló ülésének hiányosságai honnan kezdődően minősülnek olyan jellegű mulasztásnak, amely miatt a képviselő-testület nem tekinthető megalakultnak, és ennek következtében a választást követő 15. nap elteltével működése nem egyszerűen csak jogsértő, hanem egyben alkotmányellenes is. Ez utóbbi esetben az arra illetékes közigazgatási hivatalnak már nem csupán a törvénysértés megszüntetése iránti felhívás kiadása a feladata és törvényes kötelessége, hanem az azonnali „intézkedés” megtétele is annak érdekében, hogy a helyi önkormányzatokért felelős miniszter késlekedés nélkül kezdeményezhesse az adott képviselő-testület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés Kormány általi benyújtását. A megalakulás körén kívül eső törvénysértések esetében elégségesnek mondható a közigazgatási hivatal jelenleg is hatályos eljárási és intézkedési jogosultsága és kötelessége.

Budapest, 2007. február 12.

* A publikált változatot lásd az ÖN-KOR-KÉP - tizenhetedik évfolyam, 156-157. szám - 2007. 1-2. szám 25.illetve 31-32. oldalain „A képviselő-testület megalakultságának problémáiról” cím alatt.