Fogarasi József

A jegyző!

2006. március 12. vasárnap

A jegyző!*  

Ha ma valaki nemcsak az elméletben tudja, de a saját bőrén keresztül érzékeli és tapasztalja is, hogy vajon mit (is) jelent az egységes közigazgatás, és ennek megvalósulási folyamatában hol tart jelenleg az ország, akkor bizton állíthatjuk, hogy e személy nem lehet más csak a jegyző. 

A jegyző ma a helyi önkormányzati intézményrendszer olyan nélkülözhetetlen - az önkormányzati képviselő-testület által határozatlan időre - kinevezett tisztségviselője, aki egyrészt az egyetlen „állandó” összekötőkapocs az egységes közigazgatás két - állami és önkormányzati - alrendszere között; másrészt szakmai – minőségi – garanciája is annak a közigazgatási tevékenységnek, amelyben együtt van jelen a hatósági (kötelező) és a szolgáltató jelleg, ez utóbbi dominanciájának - egyre erőteljesebb kibontakozásának és érvényesítésének - követelményével; harmadrészt a magyar jogállamiság nélkülözhetetlen alapkritériumának, a törvényességnek a legfőbb „őre” is a magyar önkormányzati-államigazgatási „végeken”.    

Nézzük meg közelebbről ki is az a jegyző?

Az Alkotmány alapján a jegyzőnek törvény vagy kormányrendelet (miniszteri rendelet és önkormányzati rendeletet tehát nem) állapíthat meg államigazgatási feladatot, hatáskört, hatósági jogkört. E feltételes móddal szemben a valóságban a jegyző számba vehetetlen mennyiségű államigazgatási feladat- és hatáskörrel rendelkezik. Ezek között több száz olyan államigazgatási jogkör is található, amelyet a jegyzőnek ugyan mindennap nem kell gyakorolnia, naprakész – alkalmazási szintű – ismeretéről, azonban mégsem mondhat le. E hatáskörök ismeretének folyamatos karbantartása a jegyzővel szemben nemcsak támasztott igény, de jogosan elvárt követelmény is.

A jegyző, annak ellenére, hogy önkormányzati tisztségviselőként tartják számon - az előbbiekben említett államigazgatási jogkörök mellett - jogszabály által neki címzett önkormányzati feladat- és hatáskörrel nem rendelkezik. A gyakorlatban azonban ennél ellentmondásosabb a helyzet: jelentős azon önkormányzatok száma, ahol a jegyző rendszeresen arra kényszerül, hogy - az Ötv. alapján a polgármester által átadott - nem kevés számú hatósági ügyben ténylegesen döntsön, illetve a polgármester államigazgatási hatáskörébe tartozó ügyeket úgy készítse elő döntésre, hogy ezen ügyeket a polgármesternek már csak alá kelljen írnia. Ezzel viszont a döntés tényleges meghozójává (de facto) a jegyző válik.

Amennyiben pedig azt is figyelembe vesszük, hogy a jegyzői tevékenység kb. 75-90%-át az államigazgatási feladat-, hatáskörök és hatósági jogkörök ellátása tölti ki tartalommal, akkor talán nem haszontalan időtöltés azon elmélkedni, hogy nem lenne-e célszerűbb a jövőben a jegyzői funkciót törvényileg is önkormányzati tisztség helyett államigazgatásiként szabályozni.

Amíg viszont a jegyzőt a jogszabály által neki címzett feladat-, és hatáskörök ellátása a közigazgatás államigazgatási alrendszeréhez kötik, addig a jegyzői jogállás egyik, markáns eleme – vezeti a képviselő-testület hivatalát, amely hivatal a képviselő-testület szervének minősül – miatt jelenleg nem vonható kétségbe a jegyző önkormányzathoz való jogszabályi kötöttsége sem. E szoros kötődést a kétharmados Ötv. tovább erősíti azáltal, hogy a jegyző kinevezését és felmentését a képviselő-testület jogosítványaként határozza meg, a jegyzővel szembeni egyéb munkáltatói jogok gyakorlását, pedig a polgármester hatáskörébe utalja. Figyelemmel azonban arra, hogy a képviselő-testület nem jogi személy, a jegyző tényleges munkáltatója a - jegyző által vezetett - polgármesteri hivatal.

A jegyző államigazgatási szerepköre miatti bonyolult és kellően át nem gondolt jogállásának következménye, hogy a jegyző teljes jogkörű vezetőnek sem minősül, hiszen vezetői - munkáltatói - jogköre (megosztott) korlátozott: az Ötv. értelmében a jegyzőnek a polgármesteri hivatal köztisztviselői tekintetében a kinevezés, felmentés, vezetői megbízásadás és visszavonás, valamint a jutalmazás kérdésében hozott döntése a polgármester egyetértése hiányában érvénytelen. Igaz, hogy e korlátozás személyi körét a polgármester határozza meg, azaz az egyetértési jog gyakorlásától el is tekinthet. De, hogy ezt hogyan, milyen módon és formában kell szabályozni és közzétenni ahhoz az Ötv. nem nyújt kapaszkodót, aminek következtében e kérdés számtalan vita forrását képezi.

A fenti problémák egyenes következménye, hogy a jegyző harmadik szerepköre – közreműködés a jogállamiság egyik legfontosabb elemének a törvényesség érvényesülésében, illetve a jogsértés megelőzésében – sem problémamentes. A jegyző a képviselő-testület, a polgármester által hozott döntések jogszerűségét (jogsértését) annak a testületnek, polgármesternek köteles jelezni, aki vele szemben a munkáltatói (egyéb munkáltatói) jogok gyakorlója: kinevezője, felmentője, jutalmazója, szakmai minősítője, teljesítményének értékelője stb. Mindez jelentős árnyékot vet a jegyző „törvényesség őreként” folytatott tevékenységére. Elég csak a jegyző által ténylegesen jelzett jogsértések és az illetékes közigazgatási hivatal vezetője által a jogsértések tekintetében kiadott felhívások számszerűségeit összevetni. Az észlelt különbség önmagáért beszél.

E rövidke eszmefuttatás is kellően érzékelteti azonban azt a feszítő követelményt, amely aligha halogatható tovább: az egységes közigazgatási reform kapcsán rendezni kell a jegyzői jogállás helyzetét különös figyelemmel az államigazgatási, önkormányzati rendszer területi tagozódásával, szervezeti struktúrájával; továbbá a jegyzői tevékenység szakszerűségével, észszerűségével és gazdaságosságával szemben támasztott követelményekre. Ennek eredményeként – az önkormányzati területi tagozódás ésszerűsítésének, a szétaprózódás megszüntetésének sikertelensége esetén – azt a megoldási módozatot sem szabadna kizárni (elvetni), hogy a közigazgatással szemben támasztott – európai, hazai – minőségi elvárások biztosításaként a jegyzői tisztség (jogállás) és a hozzá kapcsolt államigazgatási feladat-, és hatáskörök a kisközségek tekintetében a kistérségi körzetközpontokban nyerjenek törvény általi elhelyezést.

Budapest, 2006. március 12.

* A publikált változatot lásd a Magyar Polgármester  8. évfolyam, 3. szám - 2006. március - 5. oldalán „A jegyzői jogkör ellentmondásai” cím alatt.