Fogarasi József

Államreform!?

Államreform!?*  

 

            A rendszerváltozást követően eltelt több mint tizenöt éve közül aligha akad - akárcsak - egyetlen olyan esztendő is, amely nélkülözte volna, az un.„államreformmal” összefüggő három alapvető (területi-államigazgatási-önkormányzati) reformkérdés bármelyikének felvetését/felvetődését. Ez persze önmagában még nem adna kellő okot a megszólalásra. A mondanivaló ott kezdődik, hogy vajon ki, mit és milyen mélységű változást/változtatást ért reform alatt, illetve tart szükségesnek. A kívánságok és elképzelések gyűjteménye határtalan és szinte kimeríthetetlen.

 

            Az elmúlt időszak sajtótermékeit olvasva a legszínesebb (és talán egymásnak is a leginkább ellentmondó) reformkép a különböző politikusok nyilatkozataiból állítható össze. A közigazgatási szakma körképe (kórképe sic.) ennél ugyan óvatosabb és homogénebb, de a hangsúlyok a három - fentiekben említett - területet illetően jelentős mértékben máshova helyeződnek, egyrészt az egyes választási ciklusoktól, másrészt a megszólalók pártpolitikától való távolságától – köztisztviselő esetében a kormányhoz való lojalitás-fegyelmétől – függően. A fentiekben nevesített csoport tekintetében a kép még attól függően is differenciálódhat, hogy egyáltalán beszélhetünk-e egységes közigazgatási szakmáról, és amennyiben igen, akkor kik sorolhatók e körbe. Említettekkel szemben a tudomány – véleményem szerint – viszont még jelenleg is adós a napjainkban oly sokat hangoztatott „államreform” tudományosan megalapozott, komplex megközelítésű bemutatásával.

 

            Akiket viszont minderről – mármint az „államreform”-ról – meg sem kérdeztek, véleményüket nem kérték, és nem igényelték az a civilszféra; a társadalom tagja, az individuum, maga a polgár. Ezen általánosított kritika azonban túlzó és talán igazságtalan is, hiszen az „államreform” - letisztázottan kidolgozott, hatástanulmányokkal és mibe-kerülési számításokkal alátámasztott - egységes és közérthető nyelvezetű olvasmány-formátumban nem létezik. Ennek következtében nincs miről véleményt mondani, legfeljebb a hangzatos jelszavakról (követelményekről): olcsó állam, hatékony állam, szolgáltató állam. A polgárnak azonban joga van tudni, hogy mindez tartalmilag mit jelent és mibe fog neki kerülni. Az olcsó-hatékony-szolgáltató állam megvalósítása- és működtetése költségének megteremtése ugyanis jórészt az állampolgár feladatát képezi: szorgalmának, igényének, adófizető képességének és moráljának függvénye. Hétköznapi nyelven szólva a révészt az adófizető polgár fizeti. Éppen ezért számára nem közömbös, hogy a szolgáltató állam (például elektronikus, internetes) közigazgatási szolgáltatásait ingyen vagy díjfizetés ellenében, otthonában vagy valamely lakásától messzebb lévő (csak fizetett közlekedési eszközzel megközelíthető) települési (területi: pl. térség, megye, régió stb.) egységre telepített és csak meghatározott időben nyitva tartó szolgáltatási (informatikai) „pontban” (irodában) veheti majd igénybe. 

 

            E kis kitérő után térjünk vissza kiinduló témánkhoz, a reformhoz, amely mostanra – ismerve az érintett kétharmados törvények országgyűlési végszavazásának lesújtó eredményét – gyakorlatilag jó esetben is csak államszervezeti korszerűsítésre zsugorodott. Mindez azonban legfeljebb az okozat, az ok ennél mélyebben keresendő. Átfogó „államreform” ugyanis a pártpolitikától semleges tudomány által komplexen kidolgozott, a szükséges objektív hatás- és pénzügyi számításokkal alátámasztott tanulmányok hiányában, illetve a jelenlegi elképzelésekben foglaltaknak az érintett szakmai képviseleti- és érdekvédelmi szervezetekkel, a civil társadalom témára érzékeny önszerveződő közösségeivel történt érdemi megvitatása, a társadalom vitára kész tagjainak javaslata és véleménye megismerése és figyelembe vétele, továbbá a reformmal érintett polgárok aktív és értő támogatása nélkül nem valósítható meg. A reform egységessége és komplexitása azt jelenti, hogy e reform időben nem függhet, és nem igazodhat a különböző (európai parlamenti-, országgyűlési-, önkormányzati képviselői) választási ciklusoktól, és nem bontható meg hatalmi ágak szerint. További követelmény, hogy ebben a folyamatban a (párt)politika csak a megrendelő és a végrehajtás szervezőjének, serkentőjének szerepét töltheti be.

 

            Érdemes lenne a rossz ízű „államreform” elnevezés megváltoztatásán is elgondolkodni. Tulajdonképpen esetünkben nem másról, mint a rendszerváltozással kialakított - de napjainkra meghaladott - demokratikus jogállam reformjáról, alkotmányos megújításáról, uniós minőségűvé igazításáról van szó. Ez a reform azonban egy új alkotmány megalkotása mellett a hatalomgyakorlás megvalósulásának teljes (horizontális-vertikális) spektrumú (strukturális, infrastrukturális, humánpolitikai stb.) áttekintését igényli, amelyből nem lehet önkényesen kiemelni és önállóan kezelni a végrehajtó hatalmi ág egyes (államigazgatási, önkormányzati) alrendszereit, illetve az említettek működésének, (illetékességi) területének (nagysága: térség, megye, régió) meghatározásával összefüggő kérdéseket.   

 

            Nézzük először a terület kérdését. Magyarország területe akkora, amekkora: 93.000 km². E ténnyel nem érdemes tovább foglalkozni. Hazánk határain belül alkotmányosan települési (község, város) és területi (megye) egységet különböztetünk meg. Leegyszerűsítve: a település fejlődés eredménye; míg a terület legtöbbször íróasztal, papír és ceruza kérdése, melyet politikai döntés végérvényesít. Át kellene jobban gondolnunk, hogy érdemes-e (szabad-e) mindent számszerűsítenünk: új község alakítható legalább 300 lakosú lakott településrészből; a nagyközségi címet használhatják azon települések, amelyek területén legalább 5.000 lakos él; megyei jogú várossá nyilvánítható az 50.000-nél nagyobb lélekszámú város.

 

            Úgy tűnik, mintha még a rendszerváltozást követően sem lenne időnk kivárni, hogy egy település fejlődése révén érje el a közigazgatási (önkormányzati) rangot (címet). Még most is a régi beidegződések hatnak: a fejlődéssel elért minőség címmel, ranggal való elismerése helyett, mi még mindig képesek vagyunk valamit a fejlődéssel elért eredmény hiányában, annak pótlásaként „azzá” nyilvánítani: város megyei jogú várossá nyilvánítása (Ötv.); várossá nyilvánítás (Tetv.). [Bár ez utóbbi esetben az Ötv. városi cím adományozásáról rendelkezik. Nem ártana a két törvényi szabályt szinkronba hozni.]

 

            A települési rang lényege, hogy az adott település képes legyen lakói számára valamilyen – legalább alapszintű – szolgáltatást elismert és folyamatosan biztosított, ellenőrzött minőségen nyújtani. Ez esetben ne a lélekszámnak legyen meghatározó szerepe. A létező valóság azonban azt mutatja, hogy 2.000 – véleményem szerint 5.000 – lélekszám alatti települések nem képesek folyamatosan az – uniós szinten elvárt – igazgatási, önkormányzati szolgáltatást a kívánt minőségen biztosítani. Ez esetben legyen jogi lehetőség és politikai eltökéltség az ilyen település - önállóságának egyfajta meghagyása mellett - igazgatási, önkormányzati címének, rangjának visszavonására. Ma még a 300 lakossági szám alá csökkent település községi, önkormányzati minőségének elvesztésére sincs alkotmányos lehetőség. Sőt, az elnéptelenedett község is megtartja önálló közigazgatási, önkormányzati rangját, címét. Ilyen okok miatti rang, cím joghatályos visszavonására ez idáig még nem volt példa hazánkban.             

 

            Említettekkel szemben a területi egység (térség, megye, régió) nem település, azaz nem fejlődés eredményeként jön (jött) létre és nyer(t) jogi elismerést. A területi egységnek csak a területén belül elhelyezkedő településekkel együtt van létértelme, tekintettel arra, hogy a területi egységnek a település/ek/től független területe és lakossága sincs. Ennek következtében egyetlen területi egység sem rendelkezik igazi személyi (lakó, polgári, választópolgári stb.) közösséggel és települési értelemben vett közösségi identitással. Területét, nagyságát és számszerűségét a mindenkori hatalom – alkotmányos keretek között – szabadon határozhatja (változtathatja) meg. Mid ehhez törvény, kötelező helyi népszavazást sem ír elő. Ebből következően a területi egységek inkább az államigazgatási tevékenységek (feladat-, és hatáskörök) ellátására (koordinálására) alkalmasak. Ilyeneket részükre az Országgyűlésen kívül a Kormány is telepíthet, ügyelve arra, hogy a lakosság szélesebb körét érintő feladatok a lakossághoz közelebb lévő (kistérség, megye, régió) területi egységekhez kerüljenek. Kivételt képez ezen általánosan követendő elv alól, ha az ellátandó tevékenység különleges szakértelmet igényel, és ez csak eggyel (kettővel) magasabb területi egységben szervezhető meg és biztosítható folyamatosan, azonos minőség mellett. Egységes közigazgatási (államigazgatási) szervezeti törvény, illetve ésszerűen átgondolt és tudatos, vagy költségtakarékos szempontokra is tekintettel kialakított, törvényben rögzített tevékenységi (feladat- és hatásköri) decentralizálási elvek hiányában ma annak sincs akadálya, hogy egyes államigazgatási tevékenységek más-más területi egységre telepített (létrehozott) szervezetek által kerüljenek ellátásra. Sőt akár arra is van lehetőség, hogy a már kialakított szervezeti struktúra, avagy tevékenységi kör gyakori időközönként más-más területi egységbe kerüljön áthelyezésre és ellátásra. A kormányzati szervek által ellátandó és a decentralizálás elveit is magában foglaló reformkoncepció nélkül mindez nemcsak kaotikus állapotokhoz vezethet, de egyben megnehezítheti majd az állampolgár államigazgatási ügyekben való kívánt szintű eligazodását, ügyeinek költségkímélő gyors elintézését, de a hatékony államigazgatási ügyintézés és ellenőrizhetőség akadályává is válhat.

 

            Az igazi problémát okozó kérdést, azonban mégsem az előbbiek jelentik. A legnagyobb politikai és szakmai kihívás annak eldöntése, hogy melyik területi szint szűnjék meg, illetve melyik területi egység váljék önkormányzativá, avagy melyik működjön államigazgatási és önkormányzati egységként is. A jelenlegi leegyszerűsített elképzelés szerint a megye megszűnése mellett a régió jelentené a területi önkormányzati szintet, és beépülne a hatályos helyi önkormányzati törvénybe. A gond azonban ennél jóval nagyobb. Álláspontom szerint a meglévő ellenmondások az újakkal kiegészülve az önkormányzás jelenlegi alapkategóriáinak átértelmezése nélkül az Ötv. keretei között már nem oldhatók fel. Gondolok itt elsősorban az önkormányzás jogával felruházott kollektív jogalanynak, a választópolgárok helyi közössége fogalmi mibenlétére.

 

            A helyi közösség már a megye esetében sem volt igazi, létező és funkcionáló közösségként értelmezhető. Nem véletlen, hogy az Ötv. 5.§-a leegyszerűsítve a problémát a helyi önkormányzati jogok letéteményeseként (már csak) a településen választójoggal rendelkező lakosok közösségét tünteti fel. Márpedig a megye a legnagyobb jóindulattal sem sorolható a települések közé. A létrehozandó régió úgyszintén. Ez esetben, a helyi önkormányzás fogalmi mibenlétét is újra kell gondolni: ha ugyanis a régió szintjén a helyi közösség nem létező és funkcionáló természetes egység, akkor ettől a nem létező helyi közösségtől már nem várható el és nem kérhető számon az Ötv. azon rendelkezésének megvalósítása, miszerint a helyi közösség önállóan és demokratikusan intézi a helyi érdekű közügyeit, a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és magvalósítja a helyi közakaratot.      

             

            Az előbbiekből logikusan következik, hogy a regionális önkormányzati képviselő-testület (közgyűlés) tagjainak közvetlen választása sem megvalósítható. A listás választást nem sorolom a közvetlen választási formák közé. Az itt alkalmazható megnyugtató választási mód (különösen 3-5 régió esetében) a közvetett (delegált) forma lehetne. Szakmailag megnyugtató alkotmányos megoldást kell kidolgozni a települési és a regionális helyi önkormányzatok közötti mellérendeltség elvének tényleges és garanciális érvényesülésére, közöttük a kölcsönös érdekek alapján történő együttműködés mibenlétére, továbbá a függőségi viszony kialakulhatóságának jogszerű elhárítására. Ilyen helyzetet idézhet elő a regionális önkormányzat rendeletének területi- és személyi hatálya; továbbá a regionális önkormányzat esetleges felhatalmazása arra, hogy rendelete végrehajtása érdekében felhatalmazhatja a települési önkormányzatok képviselő-testületeit rendeletalkotásra, amely esetben a települési önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes a regionális önkormányzat rendeletével (ez viszont az Alkotmány és a jogalkotási törvény jelenlegi szabályaival ütközne tekintettel arra, hogy a hatályos előírás szerint a képviselő-testület által alkotott rendelet csak a magasabb szintű jogszabállyal nem lehet ellentétes, de a területi önkormányzat rendelete jelenleg nem minősül ilyennek).

 

            További gondolkodást és rendezést igényelnek törvényi felruházás esetén a regionális önkormányzatnak a helyi adók kivetése és mértéke megállapításával, a helyi népszavazás kiírásával és a közmeghallgatás tartásával összefüggő kérdések is.

 

            A fentiekben kifejtettekre is tekintettel megfontolásra ajánlom azon elgondolkodni, hogy nem lenne-e célszerűbb, ha a jelenlegi egyetlen Ötv. helyett az egyes önkormányzati típusokra három önálló – települési, területi és fővárosi – önkormányzati törvény kerülne megalkotásra.

 

Budapest, 2006. július 24.

 

* A publikált változatot lásd az ÖN-KOR-KÉP - tizenharmadik évfolyam, 151. szám - 2006. 7-8. szám 20-22. oldalain „Államreform kéne régen…!” cím alatt.

   

Látogatók száma

a mai napon: a mai napon: 106
a héten: a héten: 544
a hónapban: a hónapban: 2930
összesenösszesen254 065
az oldalt jelenleg nézik: 9

Megosztás