Fogarasi József

A helyi önkormányzatok és a jogharmonizáció néhány jelensége és összefüggése 1990-2012 között (Visszatekintés) - Oldal 3

I.

 

Témafelvezetés

 

Több mint harminc éve kísértem/kísérem figyelemmel az állami közigazgatás - kiépülésében az ország területi tagozódását követő - egyfajta helyi hatalommal is felruházott helyi (települési, megyei), választott testülettel rendelkező szervezetek jogállásának, feladat- és hatáskörének, valamint működésének „jogfejlődési” (nevezzük inkább alakulási) folyamatát, melynek objektív/szubjektív eredményeit (megállapításait, javaslatait) cikkek, tanulmányok, de leginkább tankönyvek, jegyzetek, tansegédletek keretei között, illetve előadások, szemináriumi- és gyakorlati foglalkozások során, valamint szakmai konferenciákon tettem közzé, hoztam nyilvánosságra. Arra azonban eddig sem időm, sem - különös - lehetőségem nem adódott, hogy az e téren összegyűjtött ismeretek és tapasztalatok összefüggéstengeréből egy sajátos szeletet - a helyi állami (hatalmi) szervezeti alrendszer szabályozási jogosultsága körében alkotott (megszületett, kibocsátott) jogszabályok jogrendszeri illeszkedésének (törvényességi helyzetének), mennyiségi és minőségi paramétereinek, állampolgárok általi megismerhetőségének (érthetőségének, követhetőségének) helyzetét - kiragadva és egy meghatározott témanézőpontnak alárendelve foglalhassam össze és írhassam le.

 

Jelen tanulmány ennek a sajátos vállalkozásnak lenne szerény és csupán vázlatos eredménye, melyben a jogharmonizáció követelményének való önkormányzati megfelelés folyamatát (eredményét és problémáit) a jelenből a múltban történtekre visszatekintve és csak részben időrendben haladva három szakaszra tagolva törekszem bemutatni.

 

A felkészülés során összegyűjtött/összegyűlt (szakirodalmi és saját kutatásom) tényanyag mennyisége azonban arra kényszerített, hogy egyrészt terjedelmi okokra, másrészt a kijelölt jogharmonizáció szakterminológiája adta keretekre tekintettel a visszatekintés időközét lerövidítve az említett több mint harminc kutató évéből tíz évet elhagyjak és ennek következtében a rendszerváltozás előtti időszak – állami jogalkotó szervezeti rendszerének részét képező – helyi tanácsi alrendszer és a rendszerváltozással kiépült – ugyancsak az állami jogalkotó szervezeti rendszer részét képező – helyi önkormányzati alrendszer jogalkotói tevékenységének a jogharmonizáció sajátos szemszögéből elvégezhető összevetés lehetőségétől (és szakmai izgalmától) eltekintsek. E döntés szakmai szempontú helyességét - így utólag talán - az a vitathatatlan tény is alátámasztja, miszerint a helyi tanácsok és a helyi önkormányzatok jogállásbeli különbsége jogalkotói tevékenységük lehetőségére, megvalósulására és annak eredményére is nyilvánvalóan rányomta bélyegét, aminek következtében az összehasonlítás - objektív kritériumok hiányában - szubjektív eredménnyel zárult volna.

 

Tudvalévő ugyanis, hogy a tanácsok - mint a szocialista államszervezet részei - egyrészt a Magyar Szocialista Munkáspárt elvi, politikai irányításával végezték munkájukat, másrészt tevékenységüket a Minisztertanács irányította, ellátva egyben törvényességi felügyeletüket, amelynek keretében megsemmisítette a fővárosi és a megyei tanácsnak a jogszabályt vagy a társadalom érdekét sértő rendeletét, határozatát; továbbá jóváhagyta szervezeti és működési szabályzatukat. (A települési tanácsok tekintetében e jogköröket a felsőbb tanács végrehajtó bizottságai gyakorolták.) Az SZMSZ kivételével a megalkotott tanácsrendeletek kifejezett jóváhagyást ugyan nem igényeltek, azokat a felterjesztéstől számított harminc nap elteltével ki lehetett hirdetni, amennyiben ezen időtartamon belül a felsőbb tanács végrehajtó bizottsága, illetve a Minisztertanács Tanácsi Hivatala nem nyilatkozott. Jogszabálysértés megállapítása esetén a tanácsrendelet kihirdetését a fővárosi, megyei tanács végrehajtó bizottsága - községek esetében a járási hivatal útján - illetőleg a Minisztertanács Tanácsi Hivatalának elnöke felfüggeszthette. Amennyiben a tanács a rendeletében észlelt jogszabálysértés megszüntetéséről nem intézkedett, a jogszabálysértő tanácsrendeletet meg kellett semmisíteni. A kifogásolt tanácsrendelet minden esetben csak a jogszabálysértés megszüntetése után volt kihirdethető. Mindennek következtében jogalkotó tevékenységük jogharmonizációs vizsgálatánál inkább a jogegységesítés, mint a jogközelítés szempontjainak megvalósulási eredményei és problémái állhattak volna a kutatás és értékelés középpontjában és jelenhettek volna meg e tanulmány végkövetkeztetésében.

 

Ezzel szemben a helyi (települési és területi) önkormányzatok – a tanácsokhoz hasonlóan – ugyan a Magyar Köztársaság állami szervezeti rendszerének részeként – mint annak egyik alrendszere – de helyi közhatalommal felruházva nagyfokú helyi-területi autonómiával rendelkezve, továbbá a helyi közügyek körében széleskörű szabályozási, egyedi ügyekben pedig igazgatási feladat- és hatáskör birtokában működ(het)tek; önkormányzati jogaik és önkormányzati hatáskörük jogszerű gyakorlása pedig – más állami szervek fellépésével szembeni garanciaként – alkotmánybírósági, illetőleg bírósági védelemben részesült. Mindennek következtében tevékenységüket a végrehajtó hatalom se nem irányíthatta, se nem felügyelhette; a Kormány feladat- és hatásköre csupán – a belügyminiszter közreműködésével, a köztársasági megbízottak (később jogutódai) útján – a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének biztosításában merült ki. Ennek törvényi keretei pedig a végrehajtó hatalmat képviselő köztársasági megbízottak (majd jogutódaik) számára csak a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését tették lehetővé, amely (az önkormányzat pénzügyi tevékenységének kivonásával) részlegessége, utólagossága és érdemi eszközök hiánya miatti erőtlensége és eredménytelensége folytán már az első önkormányzati ciklus közepétől kezdődően felülvizsgálatra és változtatásra szorult (erre azonban, mint utóbb kiderült 2012-ig, az Alaptörvény és az új önkormányzati törvény egyes rendelkezéseinek hatálybalépéséig várni kellett). Az erőtlenség és az e miatti eredménytelenség abból adódott, hogy a törvényességi ellenőrzést gyakorló szerv hatásköri jogosítványa törvénysértés esetén csupán az önkormányzat képviselő-testületének (közgyűlésének) a törvénysértés megszüntetésére - határidő tűzése mellett - történő felhívásban öltött testet, és ennek eredménytelensége esetén is érdemi intézkedés (például a jogsértő döntés végrehajtásának felfüggesztése) helyett csak az általa jogsértőnek minősített önkormányzati aktus felülvizsgálatának kezdeményezését tette lehetővé önkormányzati rendelet esetében az Alkotmánybíróságnál (AB), határozat vonatkozásában pedig a bíróságnál. Tekintettel azonban arra, hogy az említett szervek előtti eljárás határidejét törvény nem konkretizálta, így mire a felülvizsgálat kérdésében jogszerű döntés született/születhetett volna a jogsértő önkormányzati aktus az esetek többségében az önkormányzat részéről teljesedésbe ment, utólagos jogszerű megváltoztatására pedig törvényes lehetőség már nem igen mutatkozott.

 

Mindezen problémák ismeretében és ellenére viszont a helyi önkormányzatok esetében már adott volt az értelmes lehetőség jogalkotó tevékenységük EU szakterminológia szerinti jogharmonizációs vizsgálatára, hiszen az Alkotmány és a törvények által garantált autonómia következtében a helyi önkormányzatok jogalkotásában a jogközelítés követelménye, ha csak latensen is, de a kezdetektől fogva jelen volt és szerephez jutott.

 

Jelen tanulmányban e követelmény megvalósulási folyamatát (eredményeit és gondjait) igyekszem nyomon követni és bemutatni a helyi önkormányzás jelenkori magyarországi törvényes kezdeteitől az Alaptörvény, illetve Magyarország helyi önkormányzatairól szóló új törvény egyes rendelkezéseinek hatálybalépése napjáig, valamint a dolgozati kézirat lezárási időpontjáig. Ennek megfelelően, a vizsgálati időszak három szakaszra tagolódik, ebből kettő az 1990. szeptember 30. és 2011. december 31. közé esik, míg a harmadik az Alaptörvény, illetve az új önkormányzati törvény egyes rendelkezései hatályosulásának első hónapját fogja át. Az első szakasz - amely időben az első önkormányzati ciklus általános választási napjával kezdődik és nagyjából lefedve a ciklus időtartamát de jure a Társulási Megállapodás hatálybalépéséig, de facto a választási ciklus végéig tart - tényanyagának dolgozati tárgyalása és bemutatása egyfajta sajátos időrendet követ. Ezzel szemben a vizsgálat második szakaszára nézve e sajátos időrend - amelynek kezdő időpontja egyezve az első szakasz, záró idejének kettősségével az Alkotmány hatályosulásának utolsó napjával zárul - nem volt alkalmazható. E tekintetben - az összegyűjtött tényanyag birtokában - előre érzékelhető volt, miszerint a tervbe vett elképzelés egyrészt a dolgozat terjedelmi korlátai, másrészt a központi jogharmonizációs tárgyalások időben eltérő kezdési - a központi joganyag ágazatonkénti bontása és időben egymástól eltérő vagy éppen egymással párhuzamosan történt „kényszerű” ütemezése és bonyolítása - és nem egy időben történő befejeződési időpontjai, valamint a közel 3200 helyi önkormányzatnak - az említett központi jogharmonizációs tevékenységhez történt - egymástól igen eltérő alkalmazkodóképességéből fakadó egyenetlen teljesítménye, harmadrészt pedig a jogharmonizációs tevékenységnek - az EU-s joganyag folytonos mozgása, változásai által - a központi joganyagot érintő folyamatossá válása miatt, aligha lesz teljesíthető. Erre figyelemmel a tényanyag bemutatását nem a csatlakozás joghatályosságának időtényezője bontja ketté, hanem a tényanyagnak általános és ágazati harmonizációs kérdésekre történt mesterséges tagolása. A harmadik szakasz - a konkrétan vizsgálható és értékelhető tapasztalati tények híján - csupán a felvetés és az - előretekintő - elmélkedés szintjén érint (het)i a problémakört.

 

Az első szakaszt sajátos szakmai terminológiai elnevezést használva – a végrehajtandó feladat irányát tekintve, a hazai joganyagra történt kivetítése miatt – belső jogharmonizációnak neveztem el, ahol a központi jogszabályok változásainak következtében, valamint a korábbi, helyi – tanácsrendeleti – joganyag rendezése végett a jogharmonizáció eszközei közül elsősorban a dereguláció került alkalmazásra, de gyakran vele párhuzamosan a reguláció is megjelent. A második szakasz – különös hangsúlyt adva az EU integrációra történ(t)ő felkészülés követelményére, továbbá ismét figyelemmel a végrehajtandó feladat irányára – a külső jogharmonizáció elnevezést kapta, amelynek során a szakasz első felében – a csatlakozásig bezáróan – a helyi önkormányzatok előtt kettős jellegű jogalkotói feladat állt: egyrészt a jogharmonizált belső központi joganyag változásaira figyelemmel a helyi joganyag átvilágítását követően deregulációs-regulációs, illetve regulációs-deregulációs tevékenységre kényszerültek, másrészt a helyi közügyek körében megalkotandó új jogszabályaiknál - előzetes tájékozódást igénylően - már a vonatkozó EU-s joganyagra és az Európai Bíróság (Bíróság) joggyakorlatának eredményére is tekintettel kellett lenniük. E szakasz második felében – a csatlakozás megtörténtét követően – a jogharmonizáció adta követelmények kötelező alkalmazása a helyi önkormányzatoknak már nem csupán a helyi jogalkotói, hanem az önkormányzati/államigazgatási, hatósági jogalkalmazói tevékenységét is érintette. Ebből adódóan jogharmonizációs feladatukban az un. külső irány erősödött fel, míg az un. belső irány hatékonysága az első szakasz első felében megkövetelt szinten továbbfolytatódott. A harmadik szakaszban aztán a külső irány – jogalkotási-jogalkalmazási – változatlan hatékonysága mellett a belső irány intenzitása vált/válik ismét erősebbé az Alaptörvény és az új sarkalatos (valamint ágazati) törvények megalkotása (jelentős módosítása), valamint a korábban nem tapasztalt mennyiségű jogalkotói tevékenység következtében.

 

Mindhárom említett szakasz bemutatása során törekedtem arra, hogy a helyi jogalkotási folyamatból a helyi jogalkotást befolyásoló központi jogszabályi környezet, a helyi jogalkotási tevékenység kérdése (követelmények és problémák), a jogalkotással összefüggő törvényesség, lakossági (civil szervezeti) részvétel és a nyilvánosság ténye, valamint a megalkotott jogszabályok lakossági/állam(uniós)polgári megismerhetősége, nyilvántartásának és hatályosulásának folyamatos ellenőrzése kiemelt ismertetést kapjon.

 

A tanulmány megírása során - követve a szakmai és a tudományos tisztesség elveit - az áttekintett és felhasznált irodalmat a dolgozat végén a forrásmunkák jegyzékben tüntettem fel, míg a konkrét meghivatkozásokra a lábjegyzetekben tettem előírásszerű utalást. Ezúttal viszont – elsősorban a terjedelmi korlátok miatt – saját kutatásaim és a helyszíni látogatások alkalmával tapasztalt, valamint a szemináriumi foglakozások során, illetve a hallgatók által a szakmai gyakorlaton szerzett és velem megosztott információk és konkrét példák szakszerű idézeti feltüntetésétől – kényszerűségből – eltekintettem.

 

 

Látogatók száma

a mai napon: a mai napon: 38
a héten: a héten: 505
a hónapban: a hónapban: 1457
összesenösszesen346358
az oldalt jelenleg nézik: 3

Megosztás