Fogarasi József

15 éves a helyi önkormányzati rendszer

 

15 éves a helyi önkormányzati rendszer*

 

(kérdések-problémák az eltelt 15 év „fényének” tükrében)

 

 

15 éves a magyar önkormányzati rendszer!

 

E születésnap jó alkalom egyrészt a visszatekintésre - az eltelt időszak legfontosabb állomásainak számba vételére és - a megtett út összefoglaló ismertetésére; másrészt egyfajta lehetőség az adott intézményrendszer méltatására, tevékenységének politikai, szakmai szempontú értékelésére.

 

Az ünnepi esemény azonban – a szokásos méltatás mellett – azt is felkínálja, hogy egyes, az önkormányzatokkal (az önkormányzással) összefüggő, a szakma előtt jól ismert és a lakosság által (is) érzékelt problémákat ismételten felvessünk ezzel is elősegítve és szolgálva a megoldáson (változtatáson) való közös töprengést és cselekvést. Mindezt megtehetjük különböző szempontok szerint haladva különböző módon, mélységben és részletezéssel. A szóba hozandó probléma-kérdéskörök kiválasztására, csokorba gyűjtésére és bemutatására sort keríthetünk tehát akár egyfajta időrendi (keletkezési) sorrendben, politikai-szakmai prioritások mentén, megvalósíthatóságuk jogi-pénzügyi-személyi vonzatának nagyságrendje szerint, de különösebb érték- és fontossági sorrend nélkül, a teljességre való törekvés hiányában is. Tekintettel a jubileumi évfordulóra - és az ilyenkor hallgatólagosan elvárt műfaji kötöttségre -valamint a szokásos terjedelmi korlátokra az utóbb említett utat választjuk és követjük.

 

Divat manapság az egyes tennivalókat, problémákat, kérdéseket, felvetéseket, javaslatokat, üzeneteket, megoldási lehetőségeket stb. pontokba, napokba, lépésekbe, avagy egyéb más egzakt mértékegységgel mérve számba venni és nevesíteni. Mi most – az ünnepi alkalom miatt – a gyertyát választva mértékegységként igyekszünk képet alkotni az önkormányzati intézményrendszerhez kapcsolódó és megoldásra váró néhány – véletlenszerűen kiválasztott – problémáról. A születésnapi tortán 15 szál gyertya ég, ebből tetszőleges sorrendben fújjunk el egyet-egyet, s az égve maradtak fényében nézzük meg, hogy az ünnepeltből mit és hogyan látunk.

 

E művelet megkezdése előtt azonban szükséges leszögezni: a rendszerváltozás egyik tényleges sikerágának tekintjük a helyi önkormányzati intézményrendszert, amely által a helyi közigazgatás közelebb került a lakossághoz, tevékenysége - a jogelőd tanácsokhoz képest - nyíltabbá vált, demokratikusabb és szakszerűbb lett.

 

 

1). Elfújva az első gyertyát nyomban adódik az egyik legfontosabb kérdés: ki az ünnepelt, kié a torta? Vagyis ki az önkormányzó, illetve ki az önkormányzás alanya? A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája (továbbiakban: Charta) szerint az önkormányzás jogát olyan tanácsok vagy testületek gyakorolják, amelyek tagjait egyenlő, közvetlen és általános választójogon alapuló szabad és titkos szavazással választják, és amelyek nekik felelős végrehajtó szervekkel is rendelkezhetnek. Ebből következik, hogy az önkormányzás alanya (nevezzük önkormányzónak) tehát egy testület, amelynek tagjait a választójogi szabályokban foglalt kritériumokkal rendelkező személyek választják. E szabályok és előírások meghatározása és részletezése az egyezményhez csatlakozott állam joga és kötelessége. A megalkotott törvényi szabály azonban - a Chartához képest - nem lehet sem kiterjesztő, sem megszorító. A magyar megoldás viszont – „demokratikusabb” volta ellenére – mindennek ellentmondani látszik. Alkotmányunk értelmében ugyanis a helyi önkormányzás joga a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét illeti meg. Hazánkban tehát az önkormányzás alanya egy meghatározott területhez (az ország közigazgatási területi egységeihez) meghatározott (választójogi) jogviszony alapján kötődő közösség, amelyet a helyi önkormányzati jogok (?) mint kollektív jogalanyt illetnek meg. E problémakör kapcsán érdemes azon is meditálni, hogy a megyének van-e a területén lévő településektől (községek, városok) független területe és választópolgári közössége. Különösen két alkotmányos ellentmondásra szükséges odafigyelni és feloldásukra megoldást keresni. Az egyik az Ötv. rendelkezéséből következik: a helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok közösségét illetik meg, márpedig a megye köztudottan nem minősül településnek. A másik a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló törvényben (Övjt.) fedezhető fel: ennek értelmében a megye önkormányzati testületének (közgyűlés) létrehozatalából a megye területén lévő megyei jogú város(ok) választópolgárai (akik a főszabály értelmében a megye választópolgárai közösségének részét képezik) ki vannak zárva. Az önkormányzó jogalany (választópolgári közösség vagy az általa választott testület) egyértelmű felismerését és nevesítését tovább bonyolítja, hogy az önkormányzati alapjogok címzettje más az Alkotmányban (a helyi képviselő-testület) és más az Ötv-ben (a választópolgárok közössége).

 

2). A második gyertya fénye nélkül már a „választópolgári közösség” mibenlétének értelmezése; fogalmának meghatározása sem tűnik világosnak és egyértelműnek. E probléma annyira összetett és bonyolult, hogy az e cikk keretén belül érdemben nem válaszolható meg. Vajon mitől lesz közösség a különböző jogosultságokkal rendelkező személyekből álló sokaság? Hány főből áll az itt értelmezett közösség; van-e minimális és maximális létszáma? Elégséges összetartó és csoportképző erőnek tekinthető a választójogosultság, amely „csupán” egy regisztráció eredménye és ráadásul két részből - a választó és a választhatóság jogából - tevődik össze. Továbbá, hogy e sajátos közösségből kirekeszthetők-e a választópolgári körön kívül álló más személyek; illetve milyen jogviszony választja el vagy fűzi össze a választópolgári közösséget a lakosság közösségével stb. A választójoggal nem rendelkező lakosság vajon beleszólhat-e a helyi önkormányzás megvalósításába, ehhez rendelkezik-e kellő jogosítvánnyal, illetve vannak-e megfelelő fórumai. Köztudott, hogy a közmeghallgatás, mint a lakosság egyik/egyetlen olyan fóruma, amelynek révén beleszólási lehetőséggel bírt a helyi hatalomgyakorlás közvetlen megvalósulásába mára - az Ötv. módosítása folytán - a választópolgárok jogintézményévé vált tekintettel arra, hogy azon kizárólag csak a választópolgárok, illetőleg a helyben érdekelt szervezetek(?) képviselői rendelkeznek a törvény által biztosított jogosítványokkal. Az Ötv. - az előbbi kérdések közül - egyedül a „létszám” vonatkozásában tartalmaz némi, bizonytalan útbaigazítást. Új község (önkormányzat) alakításához legalább háromszáz lakosú elkülönült lakott településrész szükségeltetik. Ez esetben vajon minek tekintendő a háromszáz fő alá csökkent lakosú községi település?  Van-e szoros (oda-vissza alapú) korreláció egy település jogi (önkormányzati rangú) státusa és az adott település lakosságszáma között. Hatályos törvényeink ugyanis az elnéptelenedés következményéről nem rendelkeznek. Ennek következtében az elnéptelenedett település is önkormányzati rangú településnek tekintendő! Esetükben a lakosság (választópolgári létszám) hiánya miatt az önkormányzás tényleges gyakorlása legfeljebb csak szünetelőnek minősíthető. Bizonyos, minimális lélekszámra azonban az önkormányzás jogi értelemben vett gyakorlásához is elengedhetetlenül szükség van: gondoljunk itt például, a választások jogszerű lebonyolításához, vagy a képviselő-testület működéséhez szükséges létszámra, és ekkor még nem tettünk említést a különböző összeférhetetlenségi szabályok miatt kieső személyi kör számszerűségéről. További problémát okoz, hogy nem lehet egyenlőségjelet tenni a lakosság és a választópolgár jogi fogalma közé. De talán az önkormányzati demokrácia érvényesülése és a társadalmi ésszerűség, gazdaságosság követelménye között feszülő létszámösszefüggések sem egymást kizáró tényezők. Végül az sem feltétlenül biztos, hogy a lakosság nélküli (egynéhány fős) település az önkormányzati demokrácia tetőfokaként értékelendő.

 

3). A következő kérdéskör a helyi önkormányzás megvalósulási formáihoz kapcsolódik. E kereten belül aligha cáfolható, hogy az önkormányzás jogának a helyi (Ötv.: települési) választópolgárok közösségi jogaként történő alkotmányos elismerése ugyan egyedülálló, de inkább csak szimbolikus értékű - magyar - megoldás. Gondolunk itt egyrészt arra a megállapításra, miszerint hazánkban nemcsak a parlamentáris, de az önkormányzati demokrácia is alapvetően képviseleti demokrácia annak ellenére, hogy mellette egyfajta sajátos jellegű teret kapott a közvetlen demokrácia intézménye is. Mindez jól tükröződik a helyi önkormányzás kollektív jogalanyát megillető közösségi jogok gyakorlásának megvalósulási formáit rendező jogszabályok tartalmából: különösen a két alapvető megvalósulási forma egymáshoz viszonyított sorrendiségéből, valamint a közvetlen demokrácia intézményrendszerének a helyi népszavazásra történő leszűkítéséből. E megítélés tényszerűségén a jelen körülmények között aligha változtat az Ötv. preambulumában megfogalmazott és továbbgondolásra is alkalmas (jövőbe mutató) jogalkotói elképzelés, amely a törvény pozitív szabályaiban foglalt sorrendet nemcsak megfordítja, de a közvetlen demokrácia intézményrendszerét sem szűkíti le a helyi népszavazáson való választópolgári részvételre. [„A helyi önkormányzás lehetővé teszi, hogy a választópolgárok helyi közössége – közvetlenül, illetőleg a választott helyi önkormányzata útján – önállóan és demokratikusan intézze a helyi érdekű közügyeit.”]  Talán érdemes lenne megfontolni a közvetlen demokrácia helyi (önkormányzati) intézményrendszere megnyilvánulási formáinak, fórumainak és eszközrendszerének a jelenleginél erőteljesebb és részletezőbb törvény általi szabályozásának további lehetőségét, tényleges szerepet biztosítva bennük a választók szerveinek, a választási bizottságoknak. Gondolunk itt elsősorban azokra, amelyek működtetésének, igénybevételének nem feltétlen előfeltétele a választópolgári minőség. Esetleg közelíthetők egymáshoz a két hatalomgyakorlási forma (képviseleti, helyi népszavazás) törvényben előírt érvényességi feltételei: amíg a helyi képviselő megválasztása egyfordulós és relatív többséghez kötött, addig a helyi népszavazás jogi relevanciával bíró döntéséhez szükség van a választópolgárok több, mint felének a részvételén felül, a szavazók több mint felének a feltett kérdésre adott azonos tartalmú válaszára is. Sokakat foglalkoztató kérdés, hogy helyi szinten miért hallgat a jogalkotó a véleményt nyilvánító népszavazás lehetőségéről, anyagi- és eljárásjogi feltételeiről.

 

4). Létező problémákat vetnek fel az önkormányzati jogalanyt megillető alapjogok címzettjeit eltérően nevesítő törvényi (Alkotmány, Ötv.) rendelkezések és értelmezései; az alapjogok tartalmi mibenléte; az alapjogok minden helyi önkormányzat tekintetében való egyenlőségének kinyilvánítása. A címzettek eltérő nevesítése az alapjogok esetében lényeges és tartalmi hiányosságok forrását képezik. Nem mindegy ugyanis, hogy ki az alapjogok alanya: a választópolgári közösség, vagy pedig a képviselő-testület. Amennyiben e jogok gyakorlója a választói kollektíva, úgy őt nem csupán a képviselő-testület létrehozatalához való alapjog, hanem annak – a testület ciklus közbeni alakításával (beleértve tagjainak, de akár az egész testület visszahívhatóságát biztosító), továbbá a testület szervezetének meghatározásával összefüggő – jogosítványai is megilletik. A jelenleg hatályos rendelkezések és értelmezésük azonban ezt nem teszik lehetővé, tekintettel arra, hogy az Alkotmányban nevesített összes alapjog (44/A.§) egyedüli címzettje a képviselő-testület.  Ennek logikus következménye, hogy a képviselő-testület létrehozatalának joga vagy nem minősül önkormányzati alapjognak, vagy ez az alapjog nem a kollektív jogalanyt illeti meg, illetve a képviselő-testületet nem létrehozzák, hanem automatikusan létrejön, majd pedig az alakuló ülésen a képviselők, és a polgármester eskütételével jogérvényesen megalakul. Úgy tűnik, hogy e gondolatsor utóbbi fordulatában megfogalmazott érvelés képezi a jelenleg elfogadható és törvényes álláspontot. Ez esetben viszont a helyi önkormányzati (alap)jognak az önkormányzó kollektív jogalanyt megillető jogként való törvényi deklarálása inkább csak szemfényvesztés, mint létező valóság. Annál is inkább, mivel köztudott – nemcsak szakmai – tény, hogy e jogok konkrét tartalom nélkül a gyakorlatban vajmi keveset érnek. A tartalmi töltést azok a konkrét önkormányzati feladat- és hatáskörök (hatósági jogkörök) képezik, amelyek viszont már egyértelműen és nem vitatott főszabályként érvényesülve a képviselő-testülethez vannak telepítve. Ami pedig az alapjogok önkormányzatok közötti egyenlőségének törvényi tételét illeti az inkább tekinthető téves megközelítésnek, mint létező és érvényesülő valóságnak. Véleményünk alátámasztásaként elégséges, ha példaként utalunk egyrészt a települési önkormányzatok egymás, illetve a települési önkormányzatok és a megyei önkormányzatok; másrészt a főváros kétszintű önkormányzati rendszerében működő önkormányzatok közötti jogviszonyból fakadó, a törvények által is rögzített jogegyenlőtlenségekre. Akit az említettek nem győztek meg, azoknak figyelmébe ajánljuk az egyes önkormányzatok természeti, gazdasági és egyéb más adottságaiból fakadó egyenlőtlenségi mutatókat.

 

5). Az önkormányzatokról szóló elmélkedésünket a helyi közügy körbejárásával érdemes folytatni. Ennek szabályozása, intézése képezi a helyi önkormányzás alanyát megillető önkormányzati tevékenység lényegét. Tartalmának egyértelmű definiálása még várat magára. Kontúrjai az Ötv. értelmében, a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásában, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásában, valamint az említettek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtésében rajzolhatók meg. Tartalma viszont a konkrét önkormányzati feladat- és hatáskörök ismerete nélkül meghatározhatatlan. Jelentősége mégis garanciális értékű: helyi közügyet ugyanis más (nem önkormányzati) szervezet feladat- és hatáskörébe csak törvény és az is csak kivételesen utalhat. Ezen önkormányzatot védő szabály persze mit sem ér a helyi közügy definiálása, valamint a kivétel kitágítását megakadályozó garanciák nevesítése - és azok Alkotmányban, avagy az Ötv-ben (esetleg más 2/3-os törvényben) történő rögzítése - nélkül.

 

6). Az előbbi problémakör kitüntetett és meghatározó jelentőségű elemét a helyi közügy lényegét képező – a fentiekben megnevezett – az önkormányzati tevékenység típusait tartalommal megtöltő, konkrét önkormányzati feladat- és hatáskörök; hatósági jogkörök képezik. A címzetti kört már tisztáztuk. E főszabály alól azonban 1994. óta létezik egy kivétel: ennek értelmében törvény a polgármesternek (főpolgármesternek, a megyei közgyűlés elnökének) kivételesen önkormányzati feladat- és hatáskört állapíthat meg! A törvényalkotó azonban e lehetőséggel fukar módon bánik, ez idáig nem mondható jellemzőnek e kivétel aprópénzre váltása, pedig a polgármesteri tisztség betöltését legitimáló valódi közvetlen választás ténye ezt egyre inkább igényelné, és lehetővé tenné. Álláspontunk szerint ez különösen az önkormányzati hatósági jogkörök telepítésénél kerülhetne előtérbe, csökkentve ezzel is a testület általi hatáskör(gyakorlás) átruházásával együtt járó és gyakran elkerülhetetlen anomáliákat, polgármesteri kiszolgáltatottságot. Az önkormányzati feladat- és hatáskör telepítés elveinek és jelenlegi gyakorlatának felülvizsgálata az egész állami feladat- és hatásköri rendszert érintő átfogó és egy markánsabb decentralizáció megvalósulása nélkül fölösleges idő és energiapocsékolás lenne. Pedig ennek halaszhatatlanságát az időtényező mellett az önkormányzati tevékenység eredményességének és hatékonyságának enyhén fogalmazva is gyenge mutatói egyre sürgetőbbé teszik, és akkor még nem hoztuk szóba mindennek, az uniós pénzek elérhetőségét hátráltató hatásait. Halaszthatatlan feladat viszont a települési önkormányzatokra nehezedő, kötelező feladat- és hatáskör túlméretezettsége és a hozzájuk kapcsolódó gazdasági és humánügyi feltételek elégtelensége közötti összhang hiányából fakadó ellentmondások megszüntetése; az említett két oldal egyensúlyának megteremtése, és egy ésszerűbb egyben hatékonyabb közszolgáltatást és közigazgatást biztosító települési struktúra és annak területi méreteihez, lakossági számszerűségeihez igazodó, intézményi ellátó hálózatára is odafigyelő önkormányzati szervezeti modell kidolgozásának és bevezetésének (működtetésének) igénye és követelménye annál is inkább, mivel a megyei önkormányzatok tényleges érdemi hatáskörökkel - a jelenlegi törvényi keretek között - alig rendelkeznek.

 

7). A magyar önkormányzati rendszer és szervezeti struktúra egyik sajátos szerepkörű választott tisztségviselője a polgármester. Nélküle nincs önkormányzás és működőképes képviselő-testület. Tisztségének jelentőségét közvetlen választáson alapuló legitimitása biztosítja és garantálja. Ennek ellenére a jogállásához kötődő szerepkörökből levezethető és indokolt mértékű „önállóság” helyett az egyes szerepkörökhöz rendelt polgármesteri feladat- és hatásköri jogosítványokban egy eltúlzott méretű és tartalmú testületi dominancia tapasztalható. Az egyes szerepkörök közül (a település első számú választott politikus vezetője; a képviselő-testület elnöke; a képviselő-testület tagja az önkormányzati képviselőt megillető jogokkal; a polgármesteri hivatal irányítója; meghatározott körben államigazgatási hatósági jogkörrel felruházott személy, aki a törvény és kormányrendelet adta keretek között részt vesz az országos államigazgatási feladatok helyi szintű irányításában és végrehajtásában) a legkidolgozatlanabb és önálló jogkörökkel alig alátámasztott a felsorolásban elsőként említett szerepkör, pedig tisztségének lényegét és jelentőségét éppen az ebből fakadó tevékenység ellátásának minősége és hatékonysága, a vele szemben megnyilvánuló lakossági elégedettség mértéke határozza meg. Ez tekinthető a polgármesteri tisztséget betöltő személy újraválasztásának egyik legfontosabb biztosítékául is. Ezzel szemben eltúlzottak a polgármester képviselő-testületnek alárendelt szerveként való funkcionálásához rendelt, testületet megillető törvényi szabályok (lásd például a hatáskör-átruházás és annak gyakorlását biztosító és garantáló testületi jogosítványokat).

 

8).  A már idézett egyik álláspontot megismételve hazánkban az önkormányzati demokrácia még jelenleg és (talán) hosszabb távon is alapvetően és szükségszerűen képviseleti demokrácia, amelynek keretén belül az önkormányzati alapjogok(?) a kollektív jogalanyt illetik meg, a közvetlen és közvetett demokrácia intézményesült formái pedig, csupán az önkormányzás megnyilvánulási formáinak tekinthetők. Ebből következik – a fentiekben leírtakra hivatkozva – a képviselő-testület önkormányzásban betöltött szerepének kiemelt és meghatározó jelentősége. Mindezt az önkormányzati feladat- és hatáskörök birtoklásában és tényleges gyakorlásában jelentkező testületi prioritás tovább erősíti és nyomatékosítja. Ennek ellenére az ország területi nagyságának és lélekszámának ismeretében túlzottnak tekinthető az önkormányzati testületek és tagjainak számszerűsége. Az ezzel összefüggő ésszerűségi határ érvényesülése a jövőben nagyrészt függhet a már említett települési struktúra és az ehhez igazodó önkormányzati modell bevezetésétől. A másik létező és megoldandó probléma a képviselő-testületek működésének erőteljes pártpolitikai befolyásoltságának csökkentése. E téren is alkalmazható néhány – más országban – már bevált recept. Megfontolás tárgyát képezhetné az önkormányzati képviselők kizárólagosan közvetlen (kislistás, egyéni választókerületi) alapon működő, de meghatározott rotációs szabályokkal társított választásának kipróbálása. Talán a képviselői visszahívás intézményének meghatározott előfeltételek melletti bevezetése sem minősülne eretnek gondolatnak. Ilyen előfeltételként akár szóba jöhetne egy kellően átgondolt és az önkormányzati szövetségek által működtetett önkormányzati képviselőknek címzett etikai kódex bevezetése is. Ez sokat javíthatna egyrészt a testületi üléseken jelenleg uralkodó – gyakran az elviselhetetlenség határait súroló személyeskedésektől sem mentes – tárgyalási hangnemen és stíluson; másrészt jótékonyan hatna a lakossági, civil kapcsolatokra is a magánéletben önmagáról megfeledkező magatartást tanúsító önkormányzati képviselő „felelősségre vonása” révén. Mindemellett a képviselő-testületek tevékenysége, működési bürokratizmusa, technikai elavultsága, nyilvánosságának demokratizmusa alapvető és sürgős reformra szorul. E változtatás már rövidtávon is érezhetően jótékony hatást gyakorolna az önkormányzati működést biztosító anyagi, tárgyi és személyi mutatókra.           

 

9). Néhány gondolat erejéig szólni kell az önkormányzás, az önkormányzati közigazgatás megvalósulásának törvényességéért és szakszerűségéért leginkább felelős - kinevezett - önkormányzati tisztségviselőről, a jegyzőről; továbbá a polgármesteri hivatalokban, a körjegyzőségekben és a társulásokban dolgozó „közszolgálókról” a köztisztviselőkről is. A közigazgatás – benne az önkormányzati közigazgatás – szolgáltató jellegűvé történő formálása, illetve átalakítása a jövőben fokozott szakmai, emberi felkészültséget és más követelményeket fog támasztani e személyi állománnyal szemben. Szükséges és elégséges létszámuk - tekintettel költségvetésből történő finanszírozásukra - az ellátandó feladatok mennyiségéhez és munkaigényességéhez igazodó - normatív alapon számított - az adófizető állampolgárok által is látható és ellenőrizhető meghatározása már nem halogatható tovább. A jegyző tevékenységének szakmai minősítésében, ellenőrzésében és számonkérésében nagyobb szerepet kell biztosítani a szakmai szempontú megítélésnek, az azt garantálni képes közigazgatási hivatal vezetőjének. [Ne feledjük, hogy a jegyző tevékenységének 60-80 %-át az államigazgatási feladatok ellátása és hatáskörök gyakorlása tölti ki.] Megfontolható e szakmai tisztség betöltésének meghatározott időtartamra szóló kinevezéshez, esetleg választáshoz kötése is. A közigazgatási tevékenység oly sokat emlegetett kiszervezéséhez kötve jól szolgálná az egészséges versenyhelyzet kialakítását és megteremtését a magán-köztisztviselői státus (jogintézmény) bevezetése és intézményesítése; továbbá a köztisztviselőket szakmai alapon tömörítő köztestület, kamara felállítása és az általa működtetett – ma még a beígértek ellenére hiányzó – köztisztviselői etikai kódex.

 

10). A helyi önkormányzás nem más, mint a helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása; a népfelség elvének érvényre juttatása, a helyi közügyekben a helyi közakaratnak demokratikus módon és széles nyilvánosság mellet történő kifejezése és megvalósítása. E megjegyezhetetlen törvényi szabály lényege, hogy nincs, és nem létezhet hatékony és eredményes önkormányzás folyamatosan jelenlévő, oda-vissza alapon működő civil kapcsolat nélkül. E kapcsolat normatív alapjait az Ötv. csak nagy vonalakban szabályozza, kiteljesítését a konkrét önkormányzati testületekre bízza, amelyek ennek jogos kritikától sem mentesen az SZMSZ-ükben igyekeznek eleget tenni. Az önkormányzati SZMSZ-ek jelentős számának ismeretében kijelenthetjük, hogy az igyekezet ma már nem elégséges törekvés, e téren sokkal többre van szükség. Egy demokratikus jogállamban az állampolgári önkéntes jogkövetés elvárásához hozzátartozik a lakosság jogalkotásba történő érdemi bevonása, a megalkotott normák megismerésének és értelmezésének ingyenes elősegítése, a jogalkalmazás demokratizmusának és nyilvánosságának megteremtése és folyamatos biztosítása. Mindehhez alapvető és nélkülözhetetlenen feltétel az önkormányzati honlap léte és mindenki általi hozzáférhetősége; az elektronikus ügyintézés rendszeres bővítése; az önkormányzati rendeletek hatályos szövegének megismerését folyamatosan biztosító országos szintű - elektronikus rendszerű - kiépítése és a működtetéséért felelősséggel tartozó szervezet létrehozása.      

 

11). Az önkormányzati középszint és a főváros kétszintű önkormányzati rendszerét alapelvi szinten a kezdetektől, de már hosszú ideje a mindennapok gyakorlatát is emésztő és lassan lehetetlenné tevő felhalmozott problémák előzetes rendezése nélkül nem valósítható meg az önkormányzati rendszer átfogó reformja, de már egyszerű korszerűsítése sem. Ismerve e problematika jelentőségét és nagyságát, az egész állami intézményrendszerrel való összefüggéseit, ezért - a rendelkezésünkre álló keretek között - még részleges érintésére sem vállalkozunk. Önálló megemlítése azonban több mint szimbolikus értékű, figyelemfelhívásnak szántuk: e probléma megoldásának halogatása, esetleg elodázása szétfeszítheti az egész önkormányzati rendszert.

 

12). Megfelelő gazdasági alap nélkül nem igen beszélhetünk működőképes és hatékony önkormányzásról. Az önkormányzatokat érintő bevételi források ésszerűsítése azonban aligha valósítható meg az önkormányzati feladat- és hatásköri rendszer, az önkormányzatok által ellátandó kötelező feladatok teljes körű áttekintése nélkül és az ennek eredményétől függő, az önkormányzatok teherbíró képességéhez igazított újraelosztásuk nélkül. Az önkormányzatok bevételi forrásai között meghatározóbb szerepet kell biztosítani az önkormányzatok által kivethető helyi adóknak, másrészt a személyi jövedelemadó helyben maradó részének stabilizálásával az önkormányzatok számára kiszámíthatóvá és előre tervezhetővé kell tenni e bevételi forrást. Az Alkotmányban kell megfogalmazni azokat a szabályokat, amelyek segítségével garantálhatók az új feladat megállapításával egyidejűleg a feladat ellátásához szükséges pénzügyi fedezet rendelkezésre bocsátása, ennek hiányában pedig, az új feladat ellátásának önkormányzati visszautasításának joga; késedelmes pénzügyi átutalás esetén a jog erejével kell biztosítani a késedelmi kamat iránti igény meghatározott időn belüli teljesítésének kötelezettségét. Az önkormányzati vagyon felélésének megakadályozásaként kötelezően kiírandó helyi népszavazáshoz lenne célszerű kötni a törvény által meghatározott értékhatárt meghaladó vagyontárgy jogszerű elidegenítését, vagy az ilyen értékű vagyontárgy elidegenítésének szándékáról legalább véleménynyilvánító helyi népszavazást kellene tartani. Az önkormányzati vagyon elherdálása esetén - törvényben megfogalmazott feltételek mellett akár - a képviselő-testület tagjai kártérítési felelősségének megállapítását is el tudnánk képzelni.

 

13). A helyi önkormányzatok és a központi állami szervek kapcsolatát illetően a kiindulási alap annak egyértelművé tétele, hogy a helyi önkormányzatok is az egységes jogállam részei, annak egyik - törvényi rendelkezések által szabályozott és garantált - autonómiával rendelkező alrendszerének minősülnek. Ebből kiindulva a totális önkormányzati rendszer igénylésének ködös víziója értelmezhetetlen követelés. Az is az evidencia szintjén kezelendő, miszerint az önkormányzás csak a jogállamiság által kijelölt alkotmányos, törvényi keretek között gyakorolható, és az önkormányzati jogok is csak e kereteken belül részesülhetnek bíróság általi védelemben. Mindezek maradéktalan biztosítása végett – az önkormányzati demokrácia és alapjogok sérelme nélkül – szükséges lenne, ha a közeli jövőben a Kormány hatáskörébe utalt helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének jogát a törvényességi felügyelet joga váltaná fel. Ennek konkrét gyakorlása változatlanul a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok vezetőit illetnék meg. Amennyiben az önkormányzatnak a közigazgatási hivatal vezetője által jogsértőnek minősített és az önkormányzati szerv által nem orvosolt döntésének végrehajtását az említett hivatalvezető felfüggeszti, de utóbb, az önkormányzat keresete alapján a felfüggesztett döntés jogsértő volta a bíróság jogerős határozata által nem nyert megerősítést, úgy az önkormányzatot ért kárt az állam lesz köteles megtéríteni.

 

14). A helyi önkormányzatok országos érdekképviseleti szervezeteit megillető jogok és kötelességek megértek a törvényben történő szabályozásra és részletezésre. A garanciákat megfogalmazó tételek azonban az Alkotmányba kívánkoznak. 

 

15). Részünkről támogatjuk a kisebbségi önkormányzat intézményét és működési alapkérdéseit szabályozó rendelkezéseknek az Ötv. helyett a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvényben történő „áthelyezését” szorgalmazó törekvéseket.

 

A fentiekben röviden összeszedett és vázlatosan megfogalmazott meditálásunk célja nem az ünnepi alkalom hangulatának megzavarása volt, hanem csupán egyfajta sajátos hozzájárulás kívánt lenni egy esetleges új Alkotmány megalkotásához kapcsolható önkormányzati reform elősegítéséhez, a helyi önkormányzati intézményrendszerről szükséges politikai, szakmai, állampolgári együttgondolkodás folytatásához, egyes kérdések tekintetében pedig, ennek újraindításához. Az ünnepi torta egyes gyertyáinak elfújása kapcsán eszünkbe jutott gondolatok papírra vetésével azonban azt is jelezni kívántuk, hogy az eltelt 15 év során összegyűlt annyi tapasztalat, amelynek segítségével néhány égető probléma már megoldható. Jó lenne ennek reményében öt év múlva ismét elővenni és felidézni a fenti tizenöt pontban körvonalazott gondolatokat.  

 

Budapest, 2005. május 22.

 

*A publikált változatot lásd: A magyar önkormányzatok tizenöt éve 1990-2005. (Szerkesztőbizottság elnöke: Dr. Gémesi György) Önkormányzati Oktató Központ Kht. Budapest, 2005. 28-37. old.  

 

Látogatók száma

a mai napon: a mai napon: 107
a héten: a héten: 545
a hónapban: a hónapban: 2931
összesenösszesen254 066
az oldalt jelenleg nézik: 13

Megosztás