Fogarasi József

Kézikönyv polgármestereknek

Kézikönyv polgármestereknek

 

Néhány (1.000 lélekszám alatti) kistelepülés társadalmi megbízatású polgármesterével találkoztam és beszélgettünk kérésükre a várható önkormányzati reform irányá(ai)ról, egyes új megoldásairól és intézményeiről, valamint a polgármesteri funkcióról, tisztségről, megbízatásról, mint megtisztelő közéleti szerepvállalásról vagy, mint megélhetési tevékenységről.

Leginkább az foglalkoztatta őket, vajon ki volt az az ostoba, szakmailag hozzá nem értő „szövegmester”, aki az új alaptörvényben a polgármester és a képviselő-testület közötti viszonyt úgy rögzítette, miszerint „ A helyi képviselő-testületet a polgármester vezeti.” Aki ezt a mondatot leírta és az is, aki ezt a mondatot megszavazta (beleértve a jogászképviselőket is) az a személy az életében sosem látott és hallott választott képviselő-testületről, hiszen egy választott tagokból álló testületet „nem lehet vezetni”, mivel az egyrészt önálló autonóm képviselő-tagokból áll, másrészt a polgármester ennek a testületnek legfeljebb csupán hivatalból lehet tagja (mivel őt a polgármesteri tisztségre választották). Mindebből következőleg a polgármester egy olyan testületet, amelynek ő csak funkciójánál és a törvény erejénél fogva lehet csak a tagja nem vezetheti, legfeljebb csak e testületnek az üléseit. Egy testület ülésének és magának a testületnek a vezetése között pedig akkora a jogi és vezetéselméleti, gyakorlati különbség, mint amekkora a távolság Makó és Jeruzsálem között. Amennyiben a polgármester a testület vezetője lenne, úgy annak tagjait utasíthatná és a testület tagjai felett különleges jogosítványokkal is rendelkezhetne, amely ugye képtelenség.

De jogalkotói hiányosság vagy a kellő körültekintés elmulasztása fedezhető fel a helyi önkormányzat szabályozási, illetve jogalkotói hatáskörét illetően is. Nincs ugyanis összhang az új alaptörvény, az Ötv. és a jogalkotási törvény szabályai között. Az Ötv. értelmében a képviselő-testület döntése: határozat vagy rendelet, valamint működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg. Ezzel szemben a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 23. §-ában az áll, hogy a helyi önkormányzat képviselő-testülete normatív határozatban szabályozza az általa irányított szervek, valamint saját tevékenységét, működését és szervezetét, továbbá cselekvési programját. Az új alaptörvény - amely igaz, hogy még nem lépett hatályba, de - a 32. cikkben arról rendelkezik, miszerint a helyi önkormányzat (és nem a képviselő-testület) rendeletet alkot, határozatot hoz. Ez utóbbi jogforrást viszont az előbb említett jogalkotási törvény nem ismeri, hatálya „csak” a jogszabályokra, valamint a normatív határozatra és normatív utasításra – ez utóbbi kettőt közjogi szervezetszabályozó eszköznek nevezve – terjed ki. Akkor most a képviselő-testület saját tevékenységét, működését és szervezetét jogszabályban (rendeletben) avagy normatív határozatban (közjogi szervezetszabályozó eszközben) szabályozza-e, és ennek következtében a jelenlegi SZMSZ-ek jogforrási jellege megváltozik-e vagy sem, aminek eredményeként a testületeknek új SZMSZ-t kellene alkotnia a jelenlegi rendelet helyett, annak hatályon kívül helyezését követően?

Szinte vég nélkül ömlöttek a kérdőjelek a megjelent polgármesterekből. Aggódva kérdeztek és vártak tőlem választ arra a problémájukra is, hogy mi lesz velük szakmai segítség nélkül, hiszen a jegyző kötelező alkalmazása és foglalkoztatási jogviszonyának az önkormányzati testülethez kötése nem olvasható ki az alaptörvényből, továbbá a képviselő-testület a korábbi szabályokkal ellentétben még hivatalt sem lesz köteles létrehozni. Sőt erre még a sarkalatos törvény sem akarja majd kötelezni őket: „A képviselő-testület sarkalatos törvényben meghatározottak szerint bizottságot választhat és hivatalt hozhat létre.” Ugyanakkor a polgármesterek államigazgatási feladat- és hatáskörrel való felruházásának lehetősége a kormányzat részéről a jövőben sem szűnne meg. Az új alaptörvény is tartalmazza, miszerint a polgármester és a megyei képviselő-testület elnöke önkormányzati feladatain kívül törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet alapján kivételesen államigazgatási feladat- és hatáskört is elláthat (34. cikk). Ezekben a jórészt honvédelmi, polgári védelmi, illetve katasztrófa-elhárítási országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában való részvétel ma már szinte teljes körű és naprakész szakmai hozzáértést és felkészültséget igényel a funkciót betöltő személytől különbséget nem téve főállású és társadalmi megbízatású polgármester között, pedig a polgármesterré választás egyedüli alkotmányos feltétele csupán a választójog megléte meg néhány összeférhetetlenségi szabálynak való megfelelés. Jegyző és hivatal (hozzáértő szakemberek, köztisztviselők) hiányában ki fog nekik e feladatok ellátásában, megoldásában segíteni?

Érvelése alátámasztásaként az egyik alig több mint 500 lelket számláló község egyéni gazdálkodással foglalkozó társadalmi megbízatású polgármestere a használattól igen megviselt aktatáskájából egy könyvet elővéve – melynek címét, kiadóját és témakörét a reklámozást elkerülvén most nem említem meg, de a kérdéses könyv a polgármester egyik államigazgatási feladatköréhez kapcsolódott – bizonygatta, hogy akik ezt a könyvet a polgármesteri tevékenység segítéséül szánva kézikönyvként összeállították és kiadták azok aligha ismerték a polgármesteri jogintézmény részleteit, és nem igen rendelkezhettek naprakész ismeretekkel a kis, közepes és nagyvárosi, illetve a főállású és a társadalmi megbízatású polgármester közötti különbségekről, valamint a feladatok ellátását segítő szakapparátus méretének és felkészültségének jelentős eltéréseit illetően. Az itt jelenlévő polgármesterek többsége ugyanis e könyvben foglalt kifejezések, összefüggések lényegét és tartalmát tekintve még alapfokú ismeretekkel sem igen rendelkezik, ezért nekik nem az elmélettel foglalkozó kézikönyv jelenti a segítséget, hanem az, amelyből probléma esetén a probléma bekövetkeztekor annak elhárításához vagy csökkentéséhez napi praktikus és mindenki által érthető és azonnal hasznosítható tanácsokat kapnak és nem általában, hanem településtípusokhoz igazodva konkrétan, ismerve nagyjából a tanácsadó részéről a különböző nagyságrendű települések rendelkezésére álló anyagi kereteket és eszköztárat is. E a könyvet haszonnal legfeljebb a nagyvárosi és a főállású polgármesterek forgathatják, akik a könyv tartalmának megértéséhez szakmailag felkészült létszámában jelentősebb hivatali apparátusra támaszkodhatnak. Mindezek hiányában ez a könyv nekünk csupán egy olyan kiadványt jelent, amelynek elkészítéséért és kiadásáért valakik egy pályázat keretében jelentős összegű pénzt kaptak, de címéből folyó hasznossága firtatható, megjelentetésének gazdaságos szükségességét pedig akár az elszámoltatási kormánybiztos is eredménnyel vizsgálhatná, hiszen országos és a világra kitekintő adatsorral, mutatókkal, ábrákkal egy kisközségi önkormányzat vezetője nem igen tud mit kezdeni.   

A közös beszélgetést követően néhány napra kölcsönkértem a kérdéses könyvet tanulmányozás végett. E műveletet - műfaját tekintve eltérően, de - kézikönyvek esetén - a praktikumot követve - hátulról szoktam megkezdeni. Szakmai-gyakorlati megközelítésű összeállításoknál a módszertan és a hivatkozások (amelyek legtöbbször a kiadvány végén kerülnek elhelyezésre) segítenek az eligazodásban, és az „értékmeghatározásban”. Most is így cselekedtem.  Én a melléletek és a felhasznált irodalom című részeket sorrendben felcseréltem volna. A mellékletek ugyanis mindig (esetünkben különösen) szorosabb viszonyban vannak a tárgyalt témával, mint a felhasznált dokumentumok, ez esetben az olvasónak (praktice) nem kell az érdemi részt követően átlapoznia többnéhány oldalt, hogy a szövegben megemlített melléklethez juthasson (a melléklet meghivatkozásakor - a könnyebb kezelhetőség érdekében - talán még az oldalszámot is célszerű lett volna feltüntetni). Egy kézikönyv igényli a részleteket is: a mellékleteken belül lehetett volna témacsoportokat is képezni, mint például fogalom meghatározások, ismertetések, felsorolások; táblázatok, térképek; irat-, dokumentumminták; űrlapok ebben a sorrendben, s minden egyes üres űrlap után - egy virtuális települést alapul véve (feltüntetve a kitöltéshez szükséges, nélkülözhetetlen paramétereket) - a kitöltöttet is mellékelni lehetett volna. A „Felhasznált irodalom” elnevezés nem fedi le az azt követően felsorolt témaköröket, ezért helyette a „Felhasznált dokumentumok” gyűjtő cím alatt, – a tartalomjegyzékben is feltüntetett – alcímek (felhasznált irodalom, felhasznált jogszabályok, internetes irodalom) mögé rendezett témaköri felsorolás elegánsabb és követhetőbb megoldást eredményezett volna. Sőt az első alcím a további bontást - könyvek, jegyzetek, folyóiratcikkek, előadás-anyagok - míg azon belül az egyes hivatkozások az abc szerinti felsorolást igényelték volna. A felhasznált jogszabályok meghivatkozása is nélkülözi a rendezettséget. A kézikönyv használói a polgármesterek, olyan közigazgatási tevékenységet végeznek, amely tevékenység igényli a jogszabályok közötti szakszerű eligazodást. Ennek garanciája a meghivatkozott jogszabályok szakmai szempontú csoportosítása: jogforrási hierarchia, sorszámuk (kihirdetés év, hónap, nap) vagy címük alapján abc szerint. [2011. január 1-jét követően akár a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény felhatalmazása alapján kiadott 32/2010. (XII. 31.) KIM rendelet 1. sz. mellékletében rögzített címrend is alkalmazható.]

Második lépésként az adott mű lábjegyzeti hivatkozásainak megtalálhatóságát, beazonosíthatóságát, valamint az egyes meghivatkozások szakszerűségét és hibátlanságát szoktam vizsgálni és minősíteni. E munkával azonban az ötödik hibát követően fel szoktam hagyni. Most is ez történt!   

A harmadik fázist a szerzők, a szerkesztő beazonosítása és a feltüntetés szerint elhatárolt munkájában való – áttekintést követő – elmélyedés jelenti. A szerzői minőség feltüntetése azonban igen sajátságos képet tükröz, szinte semmilyen eddig általam ismert „szabálynak, elvárásnak” nem felel meg. Általában a szerzők név szerinti felsorolása vagy az alkotott mű haladási sorrendjét, vagy alfabetikus sorrendet, esetleg a szerzők közötti szervezeti, beosztási hierarchiát követi. Ritka eset, amikor a sorrendet az előbbiekhez képest az egyetemi státus, avagy a tudományos fokozat határozza meg úgy, hogy egyes nevek mellett semmi nem kerül feltüntetésre; ez nemcsak illetlenség, de a szakmai eleganciával is ellenkezik! Igaz ez esetben az is furcsa, hogy a szerzők neve mellett „szerzeményük” beazonosíthatatlan marad, mivel a műnek egyéni szerzők helyett szerzői kollektíva az alanya. A honoráriumot tekintve ez a megoldás akkor igazságos, ha a munkában a szerzőként feltüntetett személyek nagyjából egyforma súllyal és mértékben vettek részt, viszont tudományos értékkel ez a megoldás aligha bír, hiszen kreditszám csak kimutatható és értékelhető önálló szerzői munkáért jár (persze lehet, hogy tévedek és ez is mérlegelés kérdése). Az előbb említett és alkalmazott megoldás az ábrák esetében viszont nem érvényesül, szinte valamennyinél a szerző neve feltüntetésre került.  Igaz, az alkotott mű nagy része gondolatilag e személyhez köthető, ezt a felhasznált irodalomjegyzék és a lábjegyzeti meghivatkozások is jól tükrözik. A munka másik, kisebbik része viszont azon személy munkáját képezi, aki a meghivatkozott jogszabályok rendelkezéseiben foglaltakat a kiadványba „irodalmi módon” átültette. A többi alkotó személy tevékenysége legfeljebb a válogatásban, egyes részek elhelyezésében, illetve a mű struktúrájának kialakításában, szerkesztésében, a kézirat és a nyomdai levonat összevetésében stb. merülhetett ki.

Amennyiben a negyedik fázison is túljutunk, úgy a felhasznált irodalom, a jogszabályi jegyzék és a lábjegyzeti meghivatkozások, no meg az ábrák és egyes mellékletek tartalmának ismeretében a kézbe vett mű műfaját tekintve kézikönyv helyett inkább a szakmai válogatás és összeállítás kategóriájába lesz sorolható.

A könyvet kölcsönadójának visszaadva megnyugtattam polgármesterünket, hogy a kiadvány tartalmát, és stílusát tekintve ugyan nem éppen szájbarágósan gyakorlatias megközelítésű és nem is a kistelepülések társadalmi megbízatású polgármesterei profitálhatnak belőle a leginkább, de ennek ellenére valamennyi polgármester számára hasznos és értékes olvasmány, amelyet érdemes a polgármesteri házi könyvtár polcain elhelyezni. Persze a jövőben sokkal célravezetőbb lenne, ha az ilyen jellegű kézikönyvek elkészítésében, a témában elméletileg és gyakorlatilag is jártas szakemberek teamet képezve együtt vennének részt. Talán ez az óhaj az új Nemzeti Közszolgálati Egyetem létrejöttével, szervezeti- tantárgyi struktúrájának kialakításával, személyi állományának megválogatásával időben nem is olyan soká valóra válhat.           

Budapest, 2011. május 22.

Látogatók száma

a mai napon: a mai napon: 8
a héten: a héten: 238
a hónapban: a hónapban: 1507
összesenösszesen259 666
az oldalt jelenleg nézik: 30

Megosztás