Fogarasi József

 

Országos Választási Bizottság*

Meditáció a Választási eljárási törvényt (Ve.) módosító egyik törvény értelméről, az általa elérni kívánt cél megfelelőségéről

Mielőtt mindenütt méltó formában és helyre kifüggesztenénk a Nemzeti Együttműködésről szóló 1/2010.(VI.16.) országgyűlési határozatot nem árt azon is elgondolkodni, vajon a „közjó állama”, közös jövőnk tartóoszlopai – munka, otthon, család, egészség és rend – e kifüggesztéssel már el is nyerik egyenes és stabil tartásukat, avagy felépítésükhöz és stabilitásukhoz (megszilárdulásukhoz) még valami más is szükségeltetik. Úgy gondolom, a Nyilatkozat ténye önmagában nem lesz elegendő a „Legyen béke, szabadság és egyetértés” óhaj és kívánság kiteljesedéséhez; szükség lesz e gondolati tartalom megértésére, az ehhez igazodó emberi cselekvésre; az ellenható tényezők nevesítésére, a tehetetlenség leküzdésére és a tenni nem akarók, illetve akadályt gördítők meggyőzésére, vagy elmozdítására, valamint a dolgok nevén nevezésére is.

Ezzel függ össze az a rövidke hangos gondolkodás is, amelyet most az Országos Választási Bizottság (OVB) újraválasztásáról szóló törvénymódosítás kapcsán szeretnék - a Comitatus című szakmai folyóirat révén - közreadni. Szinte már az elunásig hangoztatott és a szakmában mindenki által ismert tétel, miszerint egy dolog a jogalkotó írásban is napvilágot látott (jogszabályként kihirdetett) döntése, és egy másik dolog - az előzőhöz azonban igen közelálló tény - a jogalkotó szándéka (akarata), amely nem minden esetben ölt írásos formát.

Így vagyunk ezzel a Ve.-t módosító egyik legutóbbi törvénnyel is. A jogalkotó (2010. évi LXI.) törvényben kinyilvánított és kihirdetett rendelkezése értelmében az OVB választott tagjait bizonyos, a törvény által nevesített általános választásokat megelőzően, azok időpontjának kitűzését követően, legkésőbb a szavazás napja előtti 42. napon meg (újra) kell választani. A döntéshez észérv, vagy szakmai okfejtés nem kapcsolódik. Ráadásul az újraválasztást előidéző események között – szintén nem indokolt módon – nem kerül megemlítésre a települési kisebbségi önkormányzati képviselők, valamint a területi és az országos kisebbségi önkormányzati képviselők általános választásának, továbbá az országos népszavazás, népi kezdeményezés eseménye. Nem tudni, hogy mi eredményezte e megkülönböztetést, de talán szakmailag több indok is felsorakoztatható lett volna egy olyan, az eddigiekhez képest új választási szervezeti rendszer ki- és felépítése mellett, amely jellegénél, szakmaiságánál, speciális összetételénél stb. fogva – a most bevezetetthez képest – esetleg indokoltabbá tette volna az egyes választási típusokhoz igazodó és a ciklus teljes időtartamára szóló megbízást kapó választási szervek létrehozatalát. A szóban forgó törvény csupán az OVB „újraválasztásáról” tartalmaz rendelkezéseket, a többi választási szerv megbízatásának időtartama érintetlen marad. Szakmailag félő, hogy e döntés következtében a választási típusonként újraválasztandó OVB nem lesz képes megfelelni a vele szemben támasztott – és módosítást nem nyert – hatályos törvényi rendelkezéseknek: így többek között a választással kapcsolatos jogszabályok egységes értelmezése és az egységes joggyakorlat kialakítása követelményének. Emiatt az OVB nem lesz képes e kérdéskörökben kellő szakmai stabilitást biztosító állásfoglalás kiadására, illetve a korábban kiadott állásfoglalások várhatóan gyakori tartalmi módosításai - az OVB személyi és felkészültségi összetételének ismétlődő változásai miatt - az egész választási rendszer stabilitását és hozzá kapcsolódóan jogszerűségét, kiszámíthatóságát, továbbá objektivitását teszi majd ki egy most még előre nem látható veszélynek.        
           
Az említett jogalkotói termékről - tartalma ellenére - szinte mindenki sejteni véli, hogy valójában minek az álcázása végett volt reá szükség. A Nemzeti Együttműködés jövőbeni eredményességét teszi ki veszélynek az, aki a feketét fehérnek, vagy a fehéret feketének kikiáltva a nyilatkozatban foglalt eszmei-tartalmi célokkal szemben a valóságot másnak feltüntetve cselekszik. Köztudomású, az OVB-k történetében először történt meg, hogy e testület tagjait különösebb egyeztetés és szakmai indokolás nélkül újraválasztották az ellenzék tiltakozása és az újraválasztás mellett szóló észérvek hiánya ellenére. Az is az ország nyilvánossága előtt bizonyosodott be, hogy ez a régi/új összetételű bizottság szakmailag nem volt képes hibátlanul és minden kétséget kizáró módon törvényesen levezetni a 2010-es általános országgyűlési választásokat. Ezt markáns és makacs tények is alátámasztják: a rendszerváltozás óta nem fordult elő, hogy a Parlament hatalmas többséggel utasítsa el a választásokért politikailag és szakmailag illetékes miniszter, valamint őt követően az OVB választásokról szóló szakmai beszámolóját. E tényről szóló országgyűlési határozat – nyilván udvariassági gesztusból – ugyan a Magyar Közlöny nyilvánossága elé (az eddigi gyakorlattól eltérően) nem került, de ettől a tény még tény marad! Az OVB nem tudta hibátlanul, a köz megelégedésére ellátni feladatát. Mindez következmény nélkül maradt. Az OVB az elvárt európai politikai kultúrát nem követve a helyén maradt, távozásának lehetőségét még csak fel sem ajánlotta. Tenni kellett valamit. Nos, a hegyek vajúdtak és egeret szültek. A megszületett megoldás nem fog eredményezni megnyugtató és szakmailag magasabb szintű, minőségi munkát.     

A személyi problémát meg lehetett volna oldani mondvacsinált és szakmailag kellően át nem gondolt törvénymódosítás nélkül is. A Ve. szerint a választási bizottságok tagjainak megbízatása választással, illetve megbízással keletkezik. Mindkét megbízás megszűnik a Ve. 26.§ (4) bekezdése alapján, a speciális eseteken – Ve. 26. (1)-(3) bekezdésében foglaltakon – túl: ha a megbízás törvényes feltételei megszűnnek; a választási bizottság megállapította tagjának összeférhetetlenségét; lemondással; a megbízatás visszavonásával. Ez utóbbi alatt gyakorlatilag a választott tag visszahívása is értendő. Ezt támasztja alá a Ve. 27.§ (1) bekezdésében foglalt rendelkezés is, amely szerint, ha a választási bizottság választott tagja meghalt, vagy megbízatása az előbb említett 26.§ (4) bekezdésében meghatározott okból (tehát a megbízatás visszavonását is ideértve) megszűnt, helyébe a póttag lép. Póttag viszont csak a választással elnyert bizottsági tag helyére léphet. Vagyis a póttag belépése törvényileg nem lenne értelmezhető és kivitelezhető, ha a választott tag megbízatása visszavonással nem szűnhetne meg. Tehát az OVB tagjainak megválasztásáról szóló törvény megalkotása előtt élni kellett volna az OVB tagjai megbízatása visszavonásának törvényi lehetőségével, szakmai és egyéb alkalmatlanságra való hivatkozással. Helyette egy új, de szakmailag átgondolatlan törvény született, amely logikusan a jogalkotói akaratból nem vezethető le.              

Az OVB választásával összefüggő kérdések helyett inkább a jelenleg is problémát okozó jogállásbeli és működési anomáliákat kellett volna a jövőre nézve feloldani és megszüntetni, de nem részletekben, hanem átfogó módon, egy teljesen új választási eljárási törvény megalkotása révén. Erre várva, járjunk körbe néhány ilyen égetően megoldást igénylő problémát.  

1.    A választási eljárási törvény (Ve.) - szokatlan módon egy szerv (szervezet), esetünkben - a választási bizottságok (továbbiakban: bizottságok) mibenlétének meghatározási sorrendiségében nem jogi helyzetük részletezését, hanem működésük, tevékenységük lényegi elemének megnevezését tekinti elsődlegesen fontos és meghatározó feladatának. Ennek megfelelően a jogalkotó egyértelműen és kategorikusan rögzíti: a bizottságok működése és tevékenysége; a rendelkezésükre álló adatok – törvényben megállapított kivétellel – nyilvánosak, amely nyilvánosság azonban nem sértheti a szavazás titkosságát és a személyhez, valamint a személyes adatok védelméhez fűződő jogokat. Mindebből a szabályozási módból következik: a nyilvánosság követelménye át kell, hogy hassa a bizottsági jogállás valamennyi törvényi elemét.

A bizottság jogi helyzetének két kardinális sarokpontja van: egyrészt a választópolgárok szerve; másrészt függetlenek, kizárólag a törvénynek vannak alárendelve.

A nyilvánosság hiánya már az első kérdéskörben, a bizottságok választott tagjai kiválasztása terén uralkodó jogi és gyakorlati megoldás tarthatatlanságában is tetten érhető. A Ve. értelmében, az Országos Választási Bizottság (OVB) tagjaira a választásokért felelős miniszter, míg a többi bizottság esetében, az illetékes választási iroda vezetője tesz indítványt. Arról, hogy az indítványtétel mit jelent és mi által kötődik a választópolgárokhoz, normatív szabály nem rendelkezik, mint ahogyan arról sem, hogy az indítványtevő kitől és milyen formában lenne köteles előzetesen javaslatot kérni az általa megválasztásra előterjesztett személyekről. E téren az elmúlt 20 év még csak törekvésében sem igyekezett megoldást keresni és találni arra nézve, hogy - mintegy pótolva a jogalkotó mulasztását - a választópolgárok, ha csak informálisan is (civil szervezetei útján), de legalább az előkészítés stádiumában valamilyenfajta beleszólási jogot kaphassanak saját szervük megalakításába. Jelenleg a jogalkotó részükre, saját (választási) szervük személyi összetételének befolyásolásához, meghatározásához még – a gyengébb – a javaslattétel vagy a véleményezés lehetőségét sem biztosítja.

A nyilvánosság követelménye annak sem képes érvényt szerezni, hogy az indítvány előterjesztője az általa szubjektíve kiválasztott személyeket legalább az indítvány előterjesztését megelőzőn, néhány napra nyilvánosságra hozza akár a választópolgárok, vagy csupán a közvélemény tájékoztatása végett. Az pedig az átmeneti stádiumú jogállam hiú ábrándja, hogy e nyilvánosságra hozott személyi körről véleményt lehessen mondani, vagy más személyre is javaslatot lehessen tenni. Mindennek hiányában a választópolgár saját szerve választott tagjainak személyi összetételéről előzetesen legfeljebb a „jól értesült” sajtó útján szerezhet - alamizsna formájában - némi információt. E téren az indítványozott személyek megválasztásáról döntést hozó testületek (Országgyűlés, képviselő-testület, közgyűlés) - főszabályként - nyilvános ülései sem szolgáltatnak kellő megoldást, tekintettel arra, hogy az e témáról döntő testületi ülésekről - az esetek többségében - a nyilvánosság kizárásra kerül(t). Az OVB tagjait megválasztó Országgyűlés „nyilvános ülésére” történő „bejutás problémamentessége” pedig közismert.

További problémát a delegált tagok is okoznak. Esetükben, személyük előzetes megismerhetősége kivitelezhetetlen, hiszen őket nem is választják, hanem „beküldik” a bizottságba, s róluk nem is az előbbiekben említett testületek döntenek, mivel ők a teljes jogú bizottsági tagságot a jelöltet, illetőleg listát állító jelölő szervezet, illetve a független jelölt megbízása által nyerik el. Ez egyben a bizottság homogenitásának hiánya, illetve vegyes jellegű összetétele miatt azt a jogos kérdést is felveti, hogy a választási bizottságok – jogi és szociológiai értelemben is – ténylegesen a választópolgárok egységes szervének tekinthetők-e? Álláspontom szerint nem! Ráadásul a bizottság összetétele egy cikluson belül - a delegált tagok miatt - választási eseményenként akár többször is változhat.

Mindezekre is figyelemmel a választási bizottságok összetétele nyilvánosságának folyamatos és megbízható biztosításának ténye valamennyi választási (országgyűlési, önkormányzati – helyi és kisebbségi – EU parlamenti; népszavazási, népi kezdeményezési) tevékenység és a választópolgár szempontjából is alapvető alkotmányos jelentőségű, garanciális kérdés illetőleg követelmény. Jelenleg e kérdéskörben a jogalkotó a bizottság összetételének és változásának közzétételi határidejét nem határozza meg; a választási bizottságok egységes rendszerű országos nyilvántartásáról és annak helyéről nem rendelkezik, aminek következtében közhitelesen nem lehet tanúsítani és ellenőrizni, hogy konkrét helyen és időben jogilag ki minősül az adott választási bizottság tagjának. Mindezek miatt a jogorvoslati szervek, de különösen a bíróságok nem képesek objektíve megítélni, hogy adott esetben, aki a jogorvoslás eszközével élt az vajon az ügyben eljárt és döntést hozott választási bizottság tagja volt-e vagy sem.

A fentebb említett problémák is hozzájárultak ahhoz a sajnálatos tényhez, hogy egy közelgő új típusú feladatra - a választási bizottságok történetében először - a korábbi tagok kerültek újraválasztásra.  

2.    A nyilvánosság és a bizottsági jogállás második eleme - független és csak a törvénynek alárendelt szerv - közötti kapcsolat az elsőhöz képest is jelentősebbnek minősül. E bizottságok meghatározó, alkotmányos jelentőségű feladatuk ellenére nem rendelkeznek jogi személyiséggel; saját hivatali szervezetük és önálló költségvetésük nincs; jogilag önálló székhely sem illeti meg őket, legfeljebb „állandó helyen” ülésezhetnek. A törvény által munkájuk segítésére rendelt választási irodák személyzete legtöbbször a polgármesteri hivatalok köztisztviselőiből és közalkalmazottaiból szerveződik, vezetőjük pedig irodavezető „álnév alatt” az illetékes, jegyző, főjegyző. Az irodák egymással irányítási viszonyban vannak, szakmai tevékenységüket a téma szerint illetékes miniszter az Országos Választási Iroda (OVI) vezetője útján irányítja. Az irodák tehát a központi és a helyi végrehajtó hatalmat gyakorló szervek részei, annak helyiségeiben és infrastruktúrájának igénybevételével működnek, legfelsőbb irányítójuk pedig a mindenkori illetékes kormánytag miniszter. Az irodák személyzetének eddigi közös garanciális eleme a közszolgálati alkalmazottakkal szemben megkövetelt pártpolitika-semlegesség a tavalyi év végével a legfelsőbb szinten megszűnt, mivel az OVI vezetésére az elmúlt húsz év gyakorlatával ellentétben a végrehajtó hatalmat gyakorló és megvalósító kormányzati politikától függő szakállamtitkár kapott megbízást. Mindennek következtében a bizottságok szerepe és lehetősége a tevékenységük segítésére rendelt hivatali szervek munkájának ellenőrizhetősége terén tovább gyengült. Ezáltal a választási irodák ellenőrzésében és átláthatóságában a külső nyilvánosság biztosításának és garanciájának jogszabályban rögzítendő és részletező szerepe hangsúlyosabbá, s egyben halaszthatatlanná vált.        

3.    Az igazi jogállami problémát azonban a választási bizottságok működésének szabályozatlansága, tevékenységükben a folyamatos átláthatóság hiánya, továbbá az általuk kifejtett választási eljárás teljes nyilvánosságát biztosító követelmény- és érvényesülési garanciarendszernek a végrehajtó hatalomtól való leválasztása, függetlenítése képezi. Különösen az OVB „háza-táján” sok a tennivaló.

A hivatalos székhellyel nem rendelkező OVB-t még egy Budapesten lakó választópolgárnak sem könnyű megtalálnia. De hát az OVB nem a budapesti, hanem az egész ország választópolgárainak a szerve (sőt a kör ennél is szélesebben húzandó meg). Működésére „cégtábla” még az általa megadott cím alatti épületen (Budapest, Roosevelt tér 3.) sem található. Igaz, e bejáraton keresztül az OVB és ülésezési helyszíne amúgy sem megközelíthető: az ott szolgálatot teljesítő kormányőr legfeljebb csak segít az átirányításban: Budapest V. kerület Nádor u. 2. A székhelyre vagy a működésre utaló cégtáblát azonban itt is hiába keressük. Az OVB - kétharmados törvény értelmében - nyilvános ülésére a bejutás azonban nemcsak a tábla hiánya miatt nehézkes. A törvény szerinti nyilvános ülésre nem lehet csak úgy betévedni (a helyi önkormányzatok testületi üléseire ez vajon miért lehetséges?). Először át kell esni az átvizsgálási procedúrán, majd szükség lesz egy olyan arcképes igazolványra, amely a lakcímadatokat is tartalmazza; az adatok számítógépes rögzítését követően a belépő személy kiérdemel egy belépőkártyát, amelynek birtoklása lehetőséget teremt arra, hogy (az ez évi országgyűlési képviselőválasztás idején a kormányőrök részéről előkerült egy 2004.-ben kelt BM közigazgatási államtitkári–ORFK együttes intézkedés - talán nem is érdemes kiselejtezni - de ez sem tartalmazott információt arra nézve, hogy a személyes adatokat a beléptetéshez miért kell rögzíteni és nem tudni mennyi ideig tárolni ahhoz, hogy a választópolgár) a biztonsági őr kíséretében bejuthasson az ülésteremnek nevezett szentélybe, ahol még a jelenléti ív aláírása okoz némi bonyodalmat. Ezt követően viszont a polgár végre elhelyezkedhet és átadhatja magát az élvezeteknek. Minderre miért van szükség? Mert az OVB – amely valamennyi választópolgár szerve – csak egy szigorúan védett objektumban hajlandó nyilvánosan ülésezni. Pedig az OVB és annak tagjai még a módosított kormányrendelet szerint sem sorolhatók a védett létesítmények, illetve a személyi védelemben részesülő állami vezetők közé. E becsontosodott ülésezési szokás megváltoztatására – az OVB nyilvános ülését negyedévenként más-más megyében tartsa – irányult országos népszavazási kezdeményezés azonban „cinikus” elutasításban részesült.

Persze, hogy valaki az ülésterembe bejuthasson, ahhoz az ülés időpontjának megismerésére is szüksége van. Ezt az információt a halandó az OVB honlapjáról szerezheti meg. Ennek következtében e játékból kimarad az, aki nem rendelkezik internetes elérhetőséggel. De az sem lehet nyugodt, aki - különösen, ha Sopronban, Zalaegerszegen, Nyíregyházán vagy csak Békéscsabán lakik és - az ülés időpontját csak egy nappal előbb ismeri meg kivéve, ha hétmérföldes csizmával is rendelkezik. Az időpont mellett az sem haszontalan, ha a tárgyalandó napirend is fel van tüntetve a honlapon, de konkrétan és nem csupán gyűjtő elnevezéssel: jelölő szervezetek nyilvántartásba vétele; jogorvoslati kérelmek, kifogások, népszavazási kezdeményezések elbírálása; egyebek.

Joghatályos, legitim – törvényi felhatalmazáson alapuló – ügyrend hiányában kifogásolható az OVB tanácskozási módja (nem adja meg a szót tagjának), valamint döntéshozatali eljárásának eklektikussága is. A Ve. a döntéshozatal módjaként, formájaként és elnevezéseként is (egy-két kivételtől eltekintve) a határozatot ismeri és szabályozza. A levélben történő döntéshozatal ennek következtében egyrészt jogsértő, másrészt a törvényi alapelvekkel is ellentétes. A levéllel szemben nincs helye bírósági felülvizsgálatnak, ezt az OVB is jól tudja, lehetséges, hogy ez is a célja e forma alkalmazásával, hiszen arra nézve, hogy ezt milyen esetekben alkalmazza, szabályt nem alkotott. Hasonlóan nem segíti a jogorvoslat összeállítását, ha készítője az ülésen nem volt jelen és az ülés jegyzőkönyvét is csak késve ismerheti meg. Az OVB álláspontja szerint a jegyzőkönyv elkészítésére és közzétételére a törvény nem ír elő határidőt, ebből eredően akkor válik megismerhetővé, ha elkészül és a honlapra felvitelt nyer (igen bölcs megállapítás). Álláspontja szerint a jegyzőkönyvre a jogorvoslathoz amúgy sincs szükség, hiszen a határozat minden lényeges kérdést tartalmaz. Jegyezzük meg: ez akkor tekinthető igaznak amennyiben a határozat, egyrészt a törvényi követelmények szerint kerül elkészítésre, másrészt, ha a kisebbségi véleményeket és esetleg még az ülésen elhangzott érveket-ellenérveket is magában foglalja. Ez azonban nem jellemző az OVB gyakorlatában.

Mindent egybevetve az OVB jelenlegi gyakorlata rengeteg kívánnivalót hagy maga után; ha pedig mindehhez a jogalkotás hiányosságait is hozzászámítjuk, akkor egyértelmű, hogy e pártállamra (választási elnökségek) igen erősen emlékeztető jogintézménnyel és a választópolgárok nélkül újraválasztott tagságával az őszi helyhatósági választások lebonyolításához nem igen szabadna hozzákezdeni.

Budapest, 2010. július 7.

 

 

* A publikált változatot lásd a Comitatus - 2010. június, XX. évf. 191. szám - 39-45. oldalain „Az Országos Választási Bizottságról - Meditáció a Választási eljárási törvényt módosító egyik törvény értelméről, az általa elérni kívánt cél megfelelőségéről” cím alatt.